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中國非常法律的形成、現狀與未來
2020年02月10日 09:56 來源:中國社會科學》2011年第2期 作者:孟濤 字號

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作者簡介:

 

  作者現為中國人民大學法學院基礎法學教研中心副教授、碩士研究生導師。發表時為中國社科院法學所博士后。

  內容提要:中國非常法律的形成,是為了應對緊急事件。這類法律由法律法規、應急預案和軍事法規等組成,規定了戰爭狀態、緊急狀態和應急狀態三種非常狀態,致力于建構專業化大分工基礎上的綜合統一體制。在實踐中,應急預案取代了法律法規,成為緊急事件治理的基本規范依據;政府和武裝力量處于主導地位。中國非常法律基于必要而形成,其適用具有臨時性,主要內容具有授權性和預防性。非常法律未來發展的主要目標是:與中國特色社會主義法律體系銜接,制定緊急狀態下的基本法,完善非常法律的各項具體機制。

  法律史上有一個著名命題:“緊急狀態無法律”(necessitas legem non habet)。該命題誕生于公元12世紀,由教會法學家格拉提安(Gratian)在其著作《教令集》(Decretum)中首先提出。每當戰爭、嚴重內亂、重大災害和急性傳染病等“緊急事件”發生時,這一命題似乎總是得以驗證,“緊急事件”是指一種突然發生的、緊迫的,通常難以預見但又需要立即應對的、具有破壞性的事物或情形,它造成了各種似乎成為法律調整禁區的“緊急狀態”。緊急事件對于人類社會的影響至深至巨。如果法律無法充分調控緊急事件,“法治國家”的生存將成為嚴重問題。一些國家試圖以法律規訓緊急事件。近代以來,法國、英國、美國等國家,通過憲法、圍困狀態(état de siége)類法律、戒嚴類法律(martial law)、非常類法律(emergency law)等,成功地經受了一些重特大緊急事件的沖擊,捍衛了“法治國家”的本質??梢?,調控緊急事件的“非常法律”是能夠成立的。這類法律構成了各國法律體系中極其必要而特殊的一類,對于“法治國家”的實現和維持有著至關重要的意義。

  中國正在努力建設社會主義法治國家,而實現“依法治國”方略的前提,是形成一個完善的中國特色社會主義法律體系。但就在該體系形成期間,我國發生了長江流域特大水災、SARS危機、松花江流域特大水體污染、南方特大雪災、拉薩三一四事件、汶川大地震、***七五事件等眾多的緊急事件。在這些緊急事件尤其是SARS危機的沖擊下,以《國家突發公共事件總體應急預案》、《突發事件應對法》等為代表的新的規范性文件大量產生,并且發展速度驚人。以應急預案為例,其制定工作始于2003年末,2010年其總量就高達240多萬件。中國各類緊急事件的治理,逐漸有了規范依據。尤其值得注意的是,240多萬件應急預案的內容結構有著驚人的一致性,都由預防預警、應急處置和恢復重建等機制組成;這些內容結構與《傳染病防治法》、《防震減災法》、《突發事件應對法》等法律的內容結構也有著高度的一致性——這與中國特色社會主義法律體系內部各個法律部門之間差異極大的內容結構形成了鮮明對比。當災害、災難等突發事件襲來時,這些應急預案在實踐中得到了廣泛運用,中國政府、武裝力量和受影響的公民個體的行為方式發生了明顯變化,各種以救助和強制等形式表現出來的干預措施被大量采用,國家與社會的關系在一定的范圍和程度上發生了顯著的改變。所有這些似乎顯示,一種異于常態法律體系的、應對緊急事件的“非常法律”,已在中國扎根、形成。

  這樣一種嶄新的、調控緊急事件的“非常法律”,引發了各種問題:近年來中國立法的目標是構建中國特色社會主義法律體系,而在法律體系中并沒有專門調整緊急事件的“非常法律”部門或子部門,那么中國采取什么規范形式應對、調整緊急事件?或者說中國的“非常法律”是如何形成的?調整緊急事件的規范性文件多種多樣,包括各種法律和應急預案等,這些不同形式的規范之間有沒有形成內在的體系結構?緊急事件具有突發性、難以預測性和破壞性,非常法律采取什么方法予以應對?在各類緊急事件造成的非常狀態下,各種非常法律規范的實際適用情況如何?這種特殊的法律,具有什么特征?中國非常法律是否也因為中國特色社會主義法律體系的形成而全部形成?總之,中國非常法律的形成、現狀和未來的問題,是本文研究的基本問題。對這些問題,法學界已經出現了一些相關研究。有些學者將中國調整緊急事件的法律法規等規范性文件概括為“緊急狀態法律體系”、“突發事件法律體系”或“應急法律體系”,認為中國通過制定各種法律法規和應急預案等方式應對各類緊急事件?!熬o急狀態法律體系”由戰爭狀態法、緊急狀態法、戒嚴法、災害應急法四類法律構成;“突發事件法律體系”由戰爭狀態法、一般緊急狀態法、恐怖性突發事件法、騷亂性突發事件法、事故性突發事件法、災害性突發事件法構成;“應急法律體系”由緊急狀態法體系和一般危機管理法體系構成,或者由戰爭狀態、緊急狀態、動員、行政應急法律制度構成。中國非常法律所建構的制度,一般認為包括預測預警制度、應急指揮制度、應急處置與救援制度、恢復重建制度等。關于非常狀態下法律的適用問題,有研究指出《突發事件應對法》和其他應急法律存在著“實施不能”的問題;而應急預案雖在南方雪災等實踐中發揮了重要作用,但也存在著可操作性有待提高等問題。中國非常法律的基本特征問題尚未得到充分的關注,受到關注的是“公共應急法制”的特征——由于這一研究沒有建立在分析中國的相關規范和實踐的基礎上,因而稱不上是中國非常法律的特征。至于中國非常法律是否形成的問題,最新一些研究認為中國非常法律還存在很多缺陷,應該制定緊急狀態法等基本法律,完善對外國人及其財產的應急法律制度,完善行政應急狀態開始與結束的形式標準,完善對社會危險預警級別的劃分標準等。

  以上這些研究,在一定程度上回應了上述問題。但是,這些回應還存在著缺陷和有待商榷之處。中國非常法律的形成問題并未得到理論研究的足夠重視,這直接影響了對其體系結構、基本特征等后續問題的深入研究。目前已有的中國非常法律的體系觀點,要么過于理論化、脫離我國的成文法規范,要么過于拘泥法律的字面規范。預警制度、應急處置制度、恢復重建制度僅僅是非常法律的某一具體制度或某一部門。由于緊急事件造成的非常狀態是另一種社會狀態,涉及某一社會領域的整體性變化,因此對于非常法律所建構的制度的研究,首先應該關注宏觀性的體制,而不是某個具體的機制。目前的研究基本關注具體的“機制”,忽略對于“體制”的研究。關于中國非常法律的實踐適用問題的研究,已經出現了一些調研報告,但總體而言很有限。最后,關于中國非常法律未來發展的研究和建議,有些顯得比較隨意、缺乏理論分析。迄今為止,針對中國非常法律的研究,主要是一種部門法學的規范研究方式。規范研究僅限于考察規范自身的含義和內容,對于規范的實踐運行和外部關系缺乏足夠分析。

  對于非常法律,僅有規范研究是不夠的。非常法律是針對常態法律的,其調整的對象、建構的制度、采取的措施等均存在特殊之處。只有采取將兩種法律相比較的研究方式,中國非常法律的各種問題才能得到充分的關注和回應。除了《國防動員法》、《突發事件應對法》、《戒嚴法》、《破壞性地震應急條例》等少數調整緊急事件的法律法規外,中國特色社會主義法律體系的其他組成部分,例如民事法律、訴訟法律等,大都屬于常態下的法律。本文將采取比較研究的方式,探討上述圍繞著“中國非常法律的形成、現狀與未來”的各種問題。需說明的是,本文將中國調控、治理緊急事件的各種法律、法規等規范性文件統一稱為“非常法律”,而不是沿用“緊急狀態法律”、“突發事件法律”、“應急法律”等稱呼。理由在于,在我國,緊急狀態法、突發事件法和應急法律的稱呼無法涵蓋戰爭類法律,只屬于調控緊急事件的法律體系的一部分。

  一、中國非常法律的形成

  中國非常法律的形成,在2003年SARS危機發生之前沿襲了常態法律的形成方式:全國人大及其常委會承擔主要立法職責。戰爭、內亂等自古以來就是公認的緊急事件,因此最先被納入法律調控。新中國成立后,非常法律最初是以“入憲”的形式得到體現:1954年憲法關于武裝力量、全國人大及其常委會、國家主席和國務院職權的規定,就包含了戰爭的決斷權力和治理機構;1982年憲法延續了這種規定。改革開放以后,自然災害、傳染病、核事故等傳統的和新興的緊急事件逐漸被納入法律調控的范圍,全國人大及其常委會制定和通過了《傳染病防治法》、《防震減災法》、《戒嚴法》、《國防法》、《安全生產法》等基礎性的非常法律。2003年SARS病毒的襲擊,從根本上暴露了我國應對緊急事件的規范和體制上的嚴重缺陷。危機過后,最高決策層決定全面建設國家應急體制。全國人大及其常委會繼續以修改憲法、頒行《突發事件應對法》和《國防動員法》等基本非常法律,以及修改《傳染病防治法》和《防震減災法》等方式推動中國非常法律的形成。但是與此同時,以國務院為首的各級政府也成為推動中國非常法律形成的另一主要力量。2003年10月14日,《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出“建立健全各種預警和應急機制,提高政府應對突發事件和風險的能力”,將“應急體制”的建設任務賦予了政府。11月,國務院辦公廳成立了以時任國務院秘書長華建敏為組長的應急預案工作小組,承擔我國突發公共事件應急預案的編制工作,以及應急體制、機制和法制的建設工作,以這種“一案三制”的方式全面推進我國的國家應急體制建設。

  政府對于中國非常法律形成的推動,主要表現在兩個方面:建立應急預案體系和應急管理法律法規體系。作為一種規范形式,應急預案最初主要運用于安全生產領域。安全生產是事故災難的多發領域,在20世紀90年代就出現了《國家核應急計劃》(2004年更名為《國家核應急預案》)等規范治理模式。SARS危機過后,應急預案作為一種在安全生產領域較為成熟的規范方式,被推廣用來治理所有的突發公共事件。2004年,國務院辦公廳先后印發了《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》和《?。▍^、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》,對編制應急預案的指導思想、工作原則、內容要素、進度要求等做了規定。各地區、各部門也按照國務院的統一部署開展工作。2006年和2007年,國務院先后發布《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》和《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》,要求所有街道、社區、鄉鎮、村莊和各類企事業單位都要編制應急預案。在國務院的大力推動下,應急預案的形成速度極為驚人:2004年,國務院組織制定了106件國家級應急預案;2005年各個單位又制定了971件國家部門預案、158件中央企業預案和23000件地方預案;2006年底,應急預案總數達135萬件;2010年,總數高達240多萬件。覆蓋全國的、“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系基本形成。在應急預案體系迅速形成的同時,國務院還構建了一個“應急管理法律法規體系”。這一構建任務由《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》(國發[2006]24號)提出,其構建方式是將表面上似乎不相干的法律法規——例如,《防震減災法》、《軍隊參加搶險救災條例》、《傳染病防治法》、《價格法》等,根據其規范對象,分別納入“自然災害類”、“事故災難類”、“公共衛生事件類”、“社會安全事件類”四個規范體系中。值得注意的是,在中國特色社會主義法律體系的“行政法”中,并不存在“應急管理法律法規體系”這一子部門。

  大量應急預案的出現,導致了一個重大難題:它應不應該屬于中國非常法律的組成部分?除此之外,作為應對戰爭和其他緊急事件的國家機構,中央軍委也制定了一些調整緊急事件的軍事法規。但是,應急預案和軍事法規均不屬于中國法律體系的組成部分。對于中國非常法律而言,除了“應急管理法律法規”以外,應急預案和調整緊急事件的軍事法規是否屬于“非常法律”?非常法律的形式和組成不同于常態下的法律體系。由于很多緊急事件無法預測、無法準確把握,治理主體不得不享有廣泛的裁量權,采取多種規范形式靈活應對。例如,2004年英國《國內突發事件法》賦予治理者選擇制定各種法律、法規或規章的緊急權力;加拿大現行的《危機管理法》也有類似授權。在我國,正是政府及政府部門制定的應急預案建構了國家的應急體制,預案的地位甚至優先于法律,在實踐中發揮著有力的規范作用,被視為建設“法治政府”的一個組成部分,應當屬于中國非常法律的組成部分。中央軍委是應對戰爭等緊急事件的專門國家機構;其制定的相應軍事法規,是戰爭等緊急事件不可或缺的規范部分,也應視為中國非常法律的形式淵源。并且,《立法法》第93條的規定也肯定了軍事法規作為一種“法律”。如果缺乏應急預案和軍事法規,中國非常法律將會非常的不完整??傊?,中國采取了法律法規、應急預案和軍事法規等多種規范形式調整各類緊急事件;中國的非常法律,也應由這類法律、行政法規、政府及政府制定的應急預案、軍事法規所組成。

  以上這些非常法律的形式淵源,基本上是公法性質的規范性文件:規范公權力之間以及公權力與私權利之間關系的規范。這是因為非常狀態是國家機構所決斷的狀態,公權力在非常狀態下發揮著主要的作用。中國非常法律的形成和發展主要限于公法領域,尤其是憲法和行政法領域。相比之下,其他部門法領域尚未形成類似《突發事件應對法》、《防震減災法》等專門性的非常法律。但是,緊急事件的影響是全面的,在非常狀態下,刑事法律關系、民事法律關系、訴訟法律關系也會改變。在刑法、民法、訴訟法等部門法領域中,非常法律規范分散在常態的規范性法律文件中。例如,以《刑法》為例,分則第一章“危害國家安全罪”、第七章“危害國防利益罪”和第十章“軍人違反職責罪”中的部分條款,以及第273條、第277條等就屬于適用于“戰時”等非常狀態下的法律規范。在民事法律領域,緊急事件被視為“不可抗力”的情形之一,而納入各個民事單行法中。1981年頒行的《經濟合同法》首次引入了“不可抗力”的規范形式。之后,《民法通則》第107條和第153條,《合同法》第94條、第117條和第118條,《物權法》第44條、第130條和第154條,《侵權責任法》第29條、第31條和第70條等規定了涉及“不可抗力”、“自然災害”、“戰爭”等緊急事件情形的規范。此外,還有些類似的民事規范分散在其他法律中,例如《郵政法》第48條、《農村土地承包法》第27條等。在訴訟法律領域中,《民事訴訟法》第136條和第137條關于訴訟中止和訴訟終結的規定、第十五章第三節關于宣告失蹤和宣告死亡案件的規定、第232條和第233條關于執行中止和執行終結的規定都可以專門適用于非常狀態,《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》目前尚不存在類似規定。

  中國非常法律的形成,與常態法律的形成具有不同之處。政府在前者的形成過程中發揮了重大作用;推動建立一個極其龐大、協調統一的應急預案體系,建構了一個“應急管理法律法規體系”,并已經具備了一個“法律體系”的框架和雛形。應急預案體系由國家總體應急預案、國家專項應急預案、國務院部門預案、地方應急預案、企事業單位預案和重大活動預案六個層次有機銜接組成,應急管理法律法規則由自然災害類、突發公共衛生事件類、事故災難類和社會安全類四個“法律部門”組成。相比之下,全國人大及其常委會推動建立的非常法律顯得較為零散,不僅不成體系,甚至也不成為法律體系的一個部門或子部門。常態法律的形成以立法機構為中心,也即是以全國人大及其常委會為中心。政府只能制定行政法規,發揮著輔助的作用??傮w而言,中國非常法律的形成主要表現為三種形式:一是獨立的專門法律、法規,例如《突發事件應對法》、《破壞性地震應急條例》;二是新興的、政府及政府部門制定的應急預案;三是公開的軍事法規。此外,還有一些非常法律規范分散在常態法律中,例如各個民事單行法中的“不可抗力”條款。中國非常法律的這一形成路徑,深刻影響了其體系結構和基本特征。

  二、中國非常法律的現狀:體系、體制、實踐、基本特征

  從表面上看,由法律法規、應急預案、軍事法規等組成的中國非常法律是一個雜亂的混合物,內部不構成一個有機統一的“體系”。如果三個組成部分之間確實缺乏有機銜接和協調,就會導致非常法律在適用上出現混亂,妨礙對其體制和基本特征的認識。本部分將從中國非常法律的體系結構出發,展開對其現狀的研究。

  1.中國非常法律的體系

  關于中國非常法律的體系構成,學界已經提出了種種觀點。這些觀點要么根據緊急事件的種類,將非常法律分為戰爭狀態類法律、緊急狀態類法律、戒嚴法、災害類法律、事故類法律等,要么根據《憲法》第67條和第80條將“戰爭狀態”、“動員”、“緊急狀態”分開規定的規范形式,將“動員”也視為一種非常狀態。這些觀點有其道理,但是存在著一些無法克服的缺陷。緊急狀態與戒嚴、事故、災害等并不是同一類事物,不可以相提并論;“戒嚴”只是一種特殊治理措施,災害可能導致緊急狀態或其他非常狀態的出現;“動員”也是一種治理方式,有國防動員和社會動員之分,服務于戰爭和其他緊急事件的治理,不能成為與戰爭等并列的一種非常狀態。劃分非常法律體系組成部門的標準,不是具體的緊急事件,也不是特殊的治理方式,而是不同的非常狀態。非常法律體系由調整各種非常狀態的法律組成。

  不同緊急事件的影響范圍和影響領域是不同的,例如戰爭可能會在很長時間內影響很多國家的全體人民,而事故災難可能在很短時間和個別區域內影響小部分人。1982年我國憲法規定了兩種并列的非常狀態:戰爭狀態和戒嚴。在憲法的規定之外,《核電廠核事故應急管理條例和處理規定》(1993年頒行)、《破壞性地震應急條例》(1995年頒行)等行政法規還規定了另一種非常狀態:“應急狀態”。這種“應急狀態”就是事故災難、自然災害所造成的局部性的非常狀態。2003年SARS危機之后,中國非常法律的形成出現了前述發展趨勢。2004年的憲法修正案將戒嚴改為“緊急狀態”,緊急狀態成為與戰爭狀態并列的另一種非常狀態。除此之外,國務院大力推動了國家應急體系的建設,以《國家突發公共事件總體應急預案》為代表的各類應急預案建立了四級預警響應機制,每一級響應對應不同的應急措施,構成了四種相應的“應急狀態”。2007年頒行的《突發事件應對法》第69條明確區分了應急狀態與緊急狀態。至此,中國非常法律先后形成了戰爭狀態、緊急狀態和應急狀態三種非常狀態。從戰爭狀態到緊急狀態再到應急狀態,緊急事件影響的全局性和深刻性依次遞減。我國的非常法律體系,是由調整戰爭狀態、緊急狀態和應急狀態的法律、法規、應急預案等組成的。不同的非常狀態適用不同的規范性文件。下表概括了中國非常法律的體系構成(見表1)。

  2.中國非常法律的體制

  新中國成立以后至改革開放以前,我國國家體制呈現出高度統一的形態。雖然當時嚴重缺乏非常法律,但正是這種體制,使我國經受了朝鮮戰爭、中蘇邊境沖突、唐山大地震等特大緊急事件的沖擊。改革開放以后,伴隨著經濟體制改革、財稅體制改革、黨政體制改革等的推行,緊急事件的治理也受這一宏觀體制轉型的影響:除了戰爭、分裂內亂、洪水、地震等傳統重特大緊急事件的集中治理模式在《國防法》、《戒嚴法》、《防洪法》、《防震減災法》等法律中繼續延續之外,突發傳染病、各種事故災難、群體性事件等新型突發事件的治理遵循了專業分工的治理模式。在緊急程度不高的狀態下,這種治理模式可以發揮很高的治理效率。但是,當重特大突發事件來臨之際,這種分工體制顯得力量過于分散,結果可能整體上打敗仗。SARS危機的爆發,極大地暴露了這種分散的專業分工治理的弊端。黨中央、國務院采取了“統一指揮、聯合應對”的方式,才最終成功地渡過了此次危機。2004年,黨的十六屆四中全會提出:“建立健全社會預警體系,形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制”。在這些重大決策的指引下,“綜合統一”的制度模式在各類突發事件的治理領域都得到推行,新制定的應急類法律法規、應急預案都規定了這類治理模式。下面根據我國的各類非常法律,分別論述三種非常狀態下“綜合統一”體制的現狀。

  (1)戰爭狀態

  我國調整戰爭狀態的法律主要有《兵役法》(1984)、《民兵工作條例》(1990)、《預備役軍官法》(1995)、《國防交通條例》(1995)、《國防法》(1997)、《國防教育法》(2001)、《國防動員法》(2010)等,此外還有數量更為龐大的、不對外公開的軍事法規和規章。戰爭是直接關乎整個國家生死存亡的特大緊急事件,需要凝聚整個國家的所有力量,應對外來敵人。在戰爭狀態下實現整個國家與社會的統一,是我國戰爭類法律的主要規范內容。此外,作為特大型緊急事件,戰爭需要凝聚的人力、物力和財力分散在社會的各個領域,統一協調的工作量極為繁重,如果等到戰爭來臨之際才進行動員,往往會措手不及。所以,戰爭狀態下的準備工作,就延伸到了正常狀態;戰爭狀態需要與正常狀態協調統一。為應對戰爭,我國形成了兩個方面的統一:戰爭狀態下的綜合統一;戰爭狀態與正常狀態的協調統一。

  根據《國防法》和《國防動員法》的規定,戰爭狀態下的綜合統一主要內容有四點。第一是國家機構之間的統一,國務院、中央軍委聯合起來,通過國防動員委員會等組織,調動所有的力量共同應對戰爭。第二是軍用資源與民用資源的統一,如果軍用儲備物資無法及時滿足動員需要,經武裝力量提出征用需求,縣級以上政府可依《國防動員法》征用民用資源。第三是社會上的公民擔負國防勤務,支援保障軍隊作戰、承擔預防與救助戰爭災害以及協助維護社會秩序的義務。第四是國防動員機構采取管制金融、交通運輸、郵政、電信、新聞出版、廣播影視、信息網絡、能源水源供應、醫藥衛生、食品和糧食供應、商業貿易等行業,限制特定區域,實行特殊工作制度等特別措施,以支持國防動員、服務戰爭。戰爭狀態與正常狀態的協調統一,具體表現為“平戰結合”的國防動員體制,協調統一的內容包括:成立議事協調機構、國防動員計劃與國民經濟和社會發展計劃的統一、經費與資產、建設項目和重要產品、科研與醫療系統、兵源、戰略物資、國防教育和宣傳教育工作等,幾乎涉及社會的各個領域。該體制為國家戰時體制的創建奠定了充分的基礎。戰爭狀態下的綜合統一方式是命令—服從,以國家強制力為后盾,并且這種強制力擴張到了最大程度;戰爭狀態與正常狀態的協調統一,則以命令—服從為主,包括宣傳、教育等其他方式。之所以如此,是因為在戰爭狀態下,力量的集中是最緊迫的要求,缺乏時間進行平等基礎上的協商統一;同時,戰爭直接關乎國家和個人的存亡,《憲法》第55條規定“保衛祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神圣職責”,因此,正常狀態下的國防動員仍然以命令—服從為基礎,但是由于動員發生在正常狀態下,可以采取宣傳教育等其他非強制性方式。

  (2)緊急狀態

  目前除了憲法以外,只有《戒嚴法》和《突發事件應對法》規定了“緊急狀態”。引發“緊急狀態”的緊急事件,包括“嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂”和“特別重大突發事件”。關于“特別重大突發事件”的治理方式,尚需留待將來的緊急狀態法來規定。(21)這里只能討論《戒嚴法》所規定的統一治理方式。根據該法規定,緊急狀態的統一治理以兩種方式體現出來。首先是專業治理機構之間的統一,戒嚴任務由公安干警和武裝警察執行;必要時,國務院可以向中央軍委提議,由中央軍委決定派出解放軍協助執行。其次是治理機構和社會組織、個人之間的統一。與戰爭狀態不同,戒嚴統一的目的不是凝聚力量,而是統一協調、安排各自的行為,消除內部的混亂,以恢復到有序的社會正常狀態。統一治理所影響的社會領域較為廣泛:交通、宣傳、通訊、郵政、出入境、基本生活必需品等。其方式是命令—服從,包括禁止集會等聚眾活動,對新聞、通信、郵政、交通等等進行管制,實行宵禁,對危險物品和人民基本生活必需品采取特別管理措施,臨時征用民用資源,對抗拒者采取強制措施等。與戰爭狀態和應急狀態不同,我國當前的緊急狀態尚未包括與正常狀態的協調統一,僅僅是一種單純的緊急狀態下的命令統一。

  (3)應急狀態

  應急狀態是我國非常狀態中出現最為頻繁、涉及領域最為廣泛的一類,也是統一治理模式內容最為多樣復雜的一類。根據《突發事件應對法》、《國家突發公共事件總體應急預案》等法律、法規和應急預案的規定,這種統一的內容主要有三個方面。第一個方面是政府各個部門的協調統一。以國務院為首的各級政府,由履行不同功能職責的專業部門組成,各個部門分別承擔著其專業管理領域的應急職責。各部門聯合的方式,是通過“議事協調機構”這種特殊的組織機構。根據《國務院行政機構設置和編制管理條例》對“議事協調機構”的規定,國務院議事協調機構承擔跨國務院行政機構的重要業務工作的組織協調任務;在特殊或者緊急的情況下,經國務院同意,國務院議事協調機構可以規定臨時性的行政管理措施。如《防汛條例》、《破壞性地震應急條例》分別規定設立“防汛指揮部”、“國務院抗震救災指揮部”等議事協調機構。2003年“一案三制”的改革推行之后,各個專業部門聯合起來、共同治理某一突發事件,成為我國應急管理體制建設的基本模式,“議事協調機構”成為應急狀態下協調統一各個政府部門的基本組織形式。

  第二個方面是國家力量和社會力量的統一。在應急狀態下,國家的力量可能也不充分,需要廣大社會公眾的積極參與和協助。我國傳統的凝聚國家和社會力量的方式是“社會動員”,即采取向社會廣泛宣傳、教育、說服、樹立典型等方法,使民眾了解其內容、認同其主張、自覺積極配合執政者實現該目標。(22)這種方式早在淮河水患、海城大地震等危機的治理中就得到了充分的運用?!秶易匀粸暮戎鷳鳖A案》、《突發事件應對法》等應急預案和法律法規都將“社會動員”規定為必要內容。汶川大地震的發生,促成了另一種新的統一凝聚方式:“志愿”。為適應這種新的社會力量參與方式,2009年5月,四川省成都市頒行了全國第一個志愿者服務應急預案和管理辦法:《成都市突發公共事件志愿服務應急預案(試行)》和《成都市應急志愿者管理暫行辦法(試行)》,規定發生突發公共事件后,按照事件發生的級別情況及實際工作需要,由該市各個黨政單位組成應急志愿服務指揮部,統一協調全市各志愿者組織參與。此后北京、上海、廣東等地也制定了類似的志愿者預案。目前,“社會動員”和“志愿”并行成為我國國家力量和社會力量凝聚統一的兩大基本方式。

  第三個方面是應急狀態與正常狀態的銜接統一。我國傳統的突發事件治理方式是事后應付,在SARS危機中付出了慘痛的教訓。之后,《國家突發公共事件總體應急預案》明確提出了“居安思危,預防為主”的工作原則,要求各級政府“堅持預防與應急相結合,常態與非常態相結合,做好應對突發公共事件的各項準備工作”。為落實這一原則,預警機制、應急保障機制和恢復重建機制成為我國應急體制建設必不可少的三大工作機制。應急狀態的啟動,需要辨認突發事件,這就要求建立預警機制、實現從常態到應急狀態的過渡。公安、民政、國土資源、鐵路、交通、水利、衛生、民航、林業、地震、氣象和海洋等部門已經建立了較為完善的突發事件信息系統。突發事件的治理需要各種人力、財力和物力的保障。我國因此建立了應急保障機制,從常態下的國家社會體制中汲取人力、財力、物資、基本生活、醫療衛生、交通運輸、安全、通信、公共設施、保險、科技等等11項保障內容。應急狀態結束之后,在突發事件的沖擊下,國家與社會生活的某一領域已發生了改變,這就需要恢復與重建,以回歸到以前的正常狀態?!锻话l事件應對法》、《國家突發公共事件總體應急預案》等法律和應急預案專門規定了恢復與重建制度。與戰爭和緊急狀態事件相比,應急狀態與正常狀態的銜接統一最為完整。

  非常狀態下綜合統一的法律體制,與正常狀態下法律體系所建構的體制形成了很大的差異。綜合統一的制度是眾多非常法律努力實現的目標,這也是為什么多數非常法律的內容結構高度一致的根源。常態下的各種法律制度差異很大,憲法及憲法相關法、民法、商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法分別調整不同的社會領域。這些法律部門所共同建立的國家社會制度,是一個專業化大分工的制度。中國非常法律所建立的體制,則是專業化大分工基礎上的綜合統一體制。這種體制不同于改革開放以前高度集中統一的國家體制,也不同于常態下的社會統一體。在非常狀態下,統一可能涉及整個國家或部分地區的多數組織和多數人之間的統一,而常態下的統一,很多發生在單獨的主體之間;非常法律主要以強制性方式實現統一,而常態法律主要是通過平等協商合作的方式;非常狀態下的統一可能會要求個體全面融入集體,而常態下的統一可能只涉及個體的財產或行為等的某一方面。非常狀態下的綜合統一體制影響深遠,不僅要求常態社會與其銜接配合,而且該體制的某些部分會留在常態社會下繼續發揮作用。例如,我國的議事協調機構最早誕生于非常狀態的背景下,屬于非常狀態下的綜合統一機制:抗戰時期,為應對當時嚴峻的疫病,陜甘寧政府成立了防疫委員會;新中國成立之初,為應對察北地區的肺鼠疫傳染病,1949年10月27日中央防疫委員會成立;為應對自然災害,1950年2月中央救災委員會成立,6月中央防汛總指揮部成立;1952年,為應對美軍的細菌戰,中央防疫委員會改為愛國衛生運動委員會。當緊急事件消失以后,這些議事協調機構繼續存在,同時,其機構組織模式也開始大量適用于常態社會,服務于其他非緊急事件的治理。

  3.中國非常法律的實踐

  自2003年中國非常法律全面發展以來,戰爭狀態和緊急狀態在我國尚未出現,因此本部分只是關于應急狀態下非常法律實踐的研究。完全揭示非常法律的實踐是不可能的事,從何種角度切入實踐也是一個難題。本文只能簡要概括其實踐的主要方面。法律體系由規范所組成,規范調整特定主體的行為,規范和行為分別構成了法律的形式和內容;眾多規范又建構了一個宏觀體制,單單考察某個法律規范和法律行為,無法展示非常法律整體的實踐面貌。鑒于此,本部分將沿著中國非常法律的三個層面——規范、行為和體制——開展相應的實踐研究?!耙幏兜膶嵺`”研究各種非常法律形式淵源的適用情況;“行為的實踐”結合各個法律主體的行為而展開;“體制的實踐”則研究非常法律所建構的綜合統一體制在實踐中的新情況。

  (1)規范的實踐

  各類非常法律尤其是應急預案體系在中國的快速形成和驚人發展,初步解決了我國突發事件治理“無法可依”的狀態。在各類非常法律的規范下,我國成功地應對了汶川大地震、甲型H1N1流感、甘肅舟曲特大泥石流災害等重特大突發事件的嚴峻挑戰,保障了2008年北京奧運會、2010年上海世博會的順利舉辦。以北京奧運會為例,為確保奧運期間城市的正常運行,北京市制定了大量的應急預案。2007年7月,北京已編制各類應急預案6萬余件,初步形成了“橫向到邊,縱向到底,覆蓋全市”的北京市應急預案體系,為奧運會的正常舉辦奠定了基礎。此外,北京市各級政府及政府部門制定了大量的專項應急預案,例如《奧運會殘奧會期間北京市氣象局突發事件氣象應急響應工作方案》、《奧運期間東城區突發事件應急預案》等。中央國家機構和全國其他省市各級政府也制定了眾多的應急預案,例如《奧運期間證券期貨業網絡與信息安全突發事件應急預案》、《遼寧省奧運會期間重大動物疫病防控應急預案》等。這些應急預案在實踐中得到了多種形式的演練。此外,2007年底,出于奧運安保的需要,北京市人大策劃制定了《北京市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》。該地方性法規于2008年7月1日起施行,是確保奧運會平穩有序進行的“基本法”。北京奧運會這種化解緊急事件的規范治理模式,在上海世博會也得到了再現。上海市各級政府和政府部門針對自然災害、交通保障、食品供應、醫療救護、志愿服務、大客流等可能出現的緊急事件制定了相對完善的應急預案,周邊省市政府也制定了相應的保障世博會的應急預案。在應急預案的有力保障下,北京奧運會和上海世博會順利舉辦,實現了“防患于未然、消患于萌芽”的緊急事件治理的最高層次。

  在實踐中,應急預案幾乎成為突發事件治理最基本的規范依據。治理緊急事件的各類法律,尤其是“基本法”——《突發事件應對法》,卻由于其過強的原則性、抽象性,在現實中幾乎談不上實施。當某一緊急事件發生之后,有關政府的第一反應就是“啟動應急預案”,而不是依據某一法律或行政法規行動。以汶川大地震為例,地震發生后,國務院、中央軍委、災區所在地的各級政府和政府部門均采取啟動相應應急預案的方式進行治理,而不是首先依據《防震減災法》。在電網大面積停電、海嘯等緊急事件的治理中,法律還處于“缺位”的狀態,只能依據相關應急預案進行治理。法律甚至將治理突發事件的權力“拱手相讓”。例如,《突發事件應對法》第44條明文規定:政府一旦發出預警之后,采取的第一步措施就是“啟動應急預案”。其他法律,如《防洪法》、《防震減災法》、《食品安全法》、《突發公共衛生事件應急條例》等也有類似的規定。應急預案的實施,大大提高了突發事件的應對效率。在應急預案形成之前,我國突發事件的應對在很大程度上主要依靠領導層層批示來啟動、推動。據研究,當一起特別重大的突發公共事件發生時,一級政府等待其上級政府指示后再行動的效率,比其啟動應急預案再行動的效率相差300多倍。應急預案的實施也有不盡如人意之處。例如,在2008年初南方特大雪災中,應急預案所建立的預警機制幾乎失效;預案的可操作性、相互之間的銜接和演練均有待加強。不過,相比于應急行政法律法規而言,應急預案在實踐中幾乎取代了前者的適用。

  在實踐中,應急預案不排斥刑法、民法、訴訟法等法律的適用。這些法律的很多條文可以在非常狀態下繼續適用。然而,由于在非常狀態下各種法律關系變動較大,刑法、民法、訴訟法顯得規范不足,而且其已有規范的繼續適用是否合理也爭議頗大。各種司法規范性文件,例如《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》、《最高人民法院關于依法做好抗震救災期間審判工作切實維護災區社會穩定的通知》、《最高人民法院關于依法做好抗震救災恢復重建期間民事審判和執行工作的通知》、《關于審理與低溫雨雪冰凍災害有關的行政案件若干問題座談會紀要》、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第122條、《最高人民檢察院關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》、《關于依法嚴厲打擊針刺傷害群眾等犯罪活動的通告》等,對刑法、民法和訴訟法在非常狀態下的適用產生了巨大的影響。在非常狀態下,就涉及緊急事件的刑事案件而言,刑法的適用趨向于從重或從輕:對于危害治理工作等的故意犯罪案件,刑法的適用是“從重”,對于輕微犯罪、過失犯罪、受災者等的違法行為,刑法的適用是“從寬”、“從輕”。非常狀態下民法的適用更為復雜、情形多樣。在具體案例中,關于某個具體事件是否屬于“不可抗力”的爭議一直頗多;盡管如此,“不可抗力”條款在自然災害、傳染病、事故災難中仍得到了廣泛認可和適用。非常狀態下訴訟法的適用表現為“從快”,以盡快解決糾紛、維護社會穩定;對于一些涉及群體性的、社會敏感的案件,訴訟法的適用十分審慎。另外,調解在非常狀態下得到了更多的適用,因為其被認為更有利于徹底化解矛盾糾紛、維護社會穩定。

  (2)行為的實踐

  政府和武裝力量是法定的應急狀態治理主體,在應急狀態下成為最主要的治理機構。政府及政府部門是發布預警、決定各種響應級別的決斷機構,可以根據各種非常法律采取積極救助、強制隔離、強制遷移、緊急征用、限制各種自由、干預市場物價等特殊措施。這在SARS危機、南方特大雪災、汶川大地震、***七五事件等眾多緊急事件的治理中都有明顯的表現。在和平時期現代化建設的常態背景下,政府的轉型趨勢是從全能政府到有限政府、從管制政府到服務政府、從權力政府到責任政府。然而在應急狀態下,政府通過議事協調機構聯合其他國家機構的力量,通過社會動員機制吸納公民個體和社會組織,從而在一定范圍、一定程度上締造了一個新的“全能政府”,擁有了超出常態的、管制公民權利的緊急權力,又成了新的“管制政府”和“權力政府”。武裝力量本來是戰爭狀態下的主要治理主體,必要時也可以成為緊急狀態下的主要治理主體之一。如今,在應急狀態下,解放軍和武裝警察也成為不可或缺的主要治理主體之一。解放軍廣泛參與了抗洪搶險、地震、突發傳染病、社會重大災難事故等突發事件的治理。并且,我軍還存在抗洪搶險專業應急部隊、第三十八集團軍工兵團等專門性的應急組織;其應急專業技能之強,絕不遜色于正規的社會專業應急力量。武警則承擔了對恐怖主義、群體性事件、災難事故、搶險救災、消防、森林和草原火災等緊急事件的治理職責。除了金融經濟危機以外,我國的武裝力量幾乎參與了所有類型突發事件的治理。

  應急狀態下的另一法律主體——社會中的個人則成為政府和武裝力量救助、管理的對象。個人的生存權利是政府保障的基本目標,自由權利等其他權利受到一定限制。這是因為正常狀態是一種和平有序的狀態,個人的生命處于安全的狀態,各項自由權利和財產權利等的發展因此最受法律關注。常態下的法律主要是針對生命權利之外的其他權利的規范治理。突發事件直接對社會和個人造成危害,危及社會秩序和個人生命,在這種狀態下,社會共同體的存續和個人的生命權成為法律首要保障的對象。這類事例在實踐中數不勝數,例如在SARS危機中,個人的生存成為政府首要保障的目標;個人的其他權利,例如自由權、財產權、生產經營權、休息權等幾乎都受到了限制。在雪災、大地震、群體性事件、事故災難等緊急事件中,個人的行為也表現為“服務大局”,根據政府的指揮和安排行事。不過,個人的行為也不一定是被動的,有時也有著主動的形式:志愿。這在汶川大地震中表現得尤其明顯。從地震爆發至2008年6月3日,全國有491.4萬志愿者主動地直接或間接參與了汶川地震救災??傊?,在應急狀態下,受到突發事件影響的或者與其有關的社會個體,其行為表現為配合、協助政府進行治理。不服從的個體行為當然也存在,有時會遭受政府或司法機構的相關懲處。

  (3)體制的實踐

  綜合統一的體制在實踐中得到了豐富和擴展:政府與黨委及其組成部門、武裝力量、權力機構、司法機構形成了新的不成文的綜合統一體。政府與武裝力量的協調合作關系,在《突發事件應對法》、《軍隊參加搶險救災條例》等法規中有明確的規定;國家權力機構、司法機構的合作關系缺乏法律明文規范。在實踐中,政府應對突發事件的工作是在各級黨委的領導下進行的。黨委的組成部門,例如紀委、組織部門、宣傳部門、政法委等,也會以各種方式協助政府進行危機治理;有些組成部門甚至是不可或缺的力量,例如宣傳部門,它直接負責突發事件信息的管理工作。國家權力機構在應急狀態下的法定職能限于預案的備案監督和事后的專項工作報告監督,有時它也會以其他方式配合政府。以1999年北約轟炸我國駐南聯盟大使館為例,該事件發生后,全國人大外事委員會公開發出“嚴正聲明”,表示“極大憤慨和最嚴厲譴責”和“最強烈譴責”。審判機構和檢察機構的實際行為體現為“維護社會穩定”,以配合政府的治理;對于可能激化矛盾的各類案件,則采取避免立案、調解為主等方式謹慎處理。而汶川大地震之后,截至2008年8月31日,四川省高級人民法院對各中級法院上報的250件案件,答復立案的55件,僅占22%,絕大多數案件以待研究和待有關部門作出規定后再處理為由暫不受理。

  4.中國非常法律的基本特征

  中國特色社會主義法律體系在其形成之初,就被賦予了如下基本特征:以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導,體現國家整體利益和人民根本利益,是黨在社會主義初級階段的基本路線和基本綱領的具體化、法律化、制度化,具有改革開放和現代化建設的時代特點。相比之下,中國非常法律卻是在SARS等各種緊急事件的沖擊之下被迫發展的產物,對其基本特征至今尚未概括。正是洪災、傳染病、地震、群體性事件等現實緊急事件的沖擊,以及對于未來可能出現的緊急事件的擔憂,中國非常法律才能在中國特色社會主義法律體系的內部和外圍迅猛發展。換言之,中國非常法律是“必要”之法?!氨匾钡木唧w內容是:緊急事件是真實可能的、迫在眉睫的;常態法律已經滿足不了應對需求,甚至會妨礙有效應對,只有采取非常法律措施;在非常狀態下,非常法律比常態法律更能維護公共利益?!氨匾浴睒嫵闪酥袊浅7傻牡谝粋€基本特征。

  非常法律一旦建立,就需要確定其任務。中國《憲法》把國家的根本任務規定為:“集中力量進行社會主義現代化建設”,對外政策則是“為維護世界和平和促進人類進步事業而努力”。該憲法是典型的維護正常狀態的和平憲法,憲法的絕大多數規定也屬于和平正常狀態下的規范內容。非常法律也要遵從《憲法》的規定。治理、消除非常狀態,最終恢復、維持正常狀態,是中國非常法律的終極目標,《突發事件應對法》、《戒嚴法》等法律對此有著明確的規定。在緊急狀態事件和社會安全事件中,恢復常態秩序的目標尤為突出。這一使命決定了非常法律只能是一種臨時性的法律,一旦突發事件的治理任務完成、非常狀態消失,非常法律就處于備而不用的狀態?!芭R時性”因此構成了中國非常法律的第二個基本特征。

  要實現消除非常狀態、恢復正常狀態的目的,非常法律就需要授予特定主體一定的緊急權力,使其及時靈活應對具有突發性、破壞性和多變性的緊急事件。所以,非常法律是一種“權力授予型”法律:授予特定的機構足夠的權力,使其調動、汲取足夠的資源,凝聚強大的力量及時應對緊急事件?!秶绖訂T法》、《戒嚴法》、《突發事件應對法》等法律的主要規范內容,都屬于授權性規定?!笆跈嘈浴币虼藰嫵闪朔浅7傻牡谌齻€基本特征。但并非所有的非常法律都具有“授權性”。

  上文提到,我國非常法律綜合統一體制的表現之一是非常狀態與正常狀態的協調統一。非常法律的預防機制出現于正常狀態,這事實上形成了一種嶄新的“預防性法律”。眾所周知,法律關系的產生、變更和消滅,必須出現“法律事實”,如果沒有法律事實,法律規范將無法落實。非常法律的出現,突破了這一法律現象:在某一突發事件出現之前,非常法律規范基于預防的目的而發生效力。該突發事件也很有可能在其出現之前,就被各種非常法律措施遏制于萌芽狀態。在這一過程中,“法律事實”始終未發生,但是非常法律卻得以落實。隨著我國的非常法律愈來愈重視預防工作,這種與常態法律的落實相反的現象,也會愈來愈頻繁地出現?!邦A防性”構成了中國非常法律的第四個基本特征。與“授權性”一樣,“預防性”也并非所有非常法律的特征,災害救助類的非常法律就不具備“預防性”。

  在中國非常法律的四個基本特征中,必要性和臨時性是所有非常法律規范都必備的特征,適用于非常狀態下的所有法律規范。授權性和預防性只適用于公法性質的非常法律。其中,“必要性”是非常法律存在的前提。而且不僅僅在中國,世界其他國家的非常法律也是以“必要性”作為其基本特征和存在根據。英美法系的戒嚴法和大陸法系國家的非常法律,都將“必要”視為非常法律的唯一法源?!氨匾浴笨梢宰鳛榕袛嗄骋环墒欠駥儆诜浅7傻臉藴?。違背了“臨時性”的非常法律,同樣也不是真正的非常法律。世界上曾有一些國家借助非常法律長期處于緊急狀態,這時的非常法律已淪為維護專制統治的工具?!氨匾浴焙汀芭R時性”構成了非常法律的根本特征,并對非常法律的后兩種特征“授權性”和“預防性”形成了制約?!笆跈嘈浴弊怨乓詠砭褪嵌鄶捣浅7傻幕咎卣?,但是緊急權力不是隨便授予的,只有在“必要”的背景下才能享有;緊急權力的行使也只是臨時性的?!邦A防性”是現代社會非常法律的特征,但是這種擺脫了法律事實拘束的“預防性法律”,對于公民權利的保障構成了很大的挑戰:緊急權力可能借口將要發生緊急事件而徑行生效,直接影響了公民權利。在這一挑戰面前,尤其需要貫徹“必要性”和“臨時性”原則,以此來控制“預防性法律”。

  三、中國非常法律的未來:基本問題及對策探討

  中國特色社會主義法律體系如今已經形成,但是中國非常法律并沒有隨之而完善,還存在著很多問題有待克服,因此還需要進一步發展,以更為充分地調控緊急事件。我國非常法律的首要問題是與中國特色社會主義法律體系的銜接,銜接是否成功,將直接關系著中國法治建設的成敗——緊急事件可能會改變整個國家社會體制,因此必須受到法律的規范。另外,我國政府和武裝力量承擔了治理緊急事件的主要職責,而國家權力機構卻處于邊緣地位,這種非常法律制度影響了我國人民代表大會制的國家政體,因此也是需要解決的主要問題。最后,中國非常法律的未來發展還涉及其體系內部各個具體部分的完善問題。

  1, 應急預案、軍事法規與法律體系

  非常法律的兩個組成部分:政府及政府部門制定的應急預案和軍事法規都不屬于我國法律體系的組成部分。但《國防法》第13條和《立法法》第93條規定了中央軍委制定軍事法規的立法職權,特別是《立法法》第93條明確規定了軍事法規的制定權限、程序和效力范圍,這實際上承認了軍事法規屬于我國的“法律”。對于戰爭的治理,軍事法規是不可或缺的。在應急狀態下,由于軍隊越來越頻繁地參加各類突發事件的治理,如果否認相關軍事法規的“法律”性質,軍隊的行為將欠缺合法性。軍事法事實上已形成了一個獨立的法律部門,軍事領域也是法律調整的基本領域之一。如果不將軍事法納入法律體系,我國的法律體系將出現一個很大的空白。因此,軍事法規應該被納入法律體系之中,以解決軍隊應對緊急事件的合法性問題。

  應急預案已被定位為“規范性文件”,理應享有規范性文件所具有的效力。但是,應急預案的規范內容涉及政府權力的變化、政府機構的重組、公民自由和財產權等權利的限制,直接觸及“基本法律”應當規定的內容,其效力也成為很有爭議的問題?!锻话l事件應對法》起草者之一汪永清認為:“預案具有同等法律文件的效力,比如,國務院的總體預案與行政法規有同等效力,國務院部門的應急預案與部門規章有同等效力,省級人民政府的應急預案與省級政府規章有同等效力?!薄锻话l事件應對法》起草小組的另一成員莫紀宏研究員則認為:應急預案的性質只是行政機關內部做好突發事件應急工作的實施計劃,僅僅針對行政機關內部以及行政機關工作人員如何準確履行應急職責而言。應急預案大量存在于美國、英國、日本、加拿大、德國等國家。本質上屬于嚴格依據法律制定而成的內部規范性文件,是法律體系的“配套規定”。我國《突發事件應對法》的起草者也曾提出了類似的觀點?!芭涮滓幎ā钡亩ㄎ?,可以實現應急預案與法律體系的充分銜接:法律體系中的“應急法律法規”必須充分發展,直到每一個應急預案都有對應的法律規范淵源;應急預案可以從其對應的法律規范中獲得法律適用效力,以解決應急預案的效力這一根本性難題。為了實現這一銜接,當政府和政府部門的應急預案制定出來以后,人大及其常委會需及時對其進行備案審查,以保持其與法律體系的一致性。

  2.非常法律宏觀體制問題:應急狀態下的執行主導與人民代表大會制

  以國務院為首的各級政府,和以中央軍委為首的武裝力量,在性質上均屬于執行全國人大及其常委會各項決策的執行機構。但是,如上所述,政府在應急預案和應急法律的構建中起了主導作用,在應急狀態下更是如此。武裝力量在應急狀態下的地位甚至更為獨立,與人大常委會對于政府的“事后報告監督”相比,武裝力量不受國家權力機構的監督,與其他國家機構的關系也處于空白狀態。對于這種現象,可稱之為“執行主導”。非常狀態下的“執行主導”或“行政主導”是一種普遍的現象。人類歷史上第一個非常法律制度——古羅馬的獨裁官(dictator)制度,就是典型的執行主導制度。在當前世界,法國、美國、英國、加拿大、德國、日本、俄羅斯、菲律賓、南非、以色列等絕大多數國家均將行政機構或執行機構定為危機治理機構,總統、總理、州長、首相等行政官員承擔治理職責。羅斯托教授曾指出:憲政國家政府的復雜體制,本質上是針對常態的和平背景而設計、運行的;如果嚴重的國家危機產生了緊急狀態,這一體制就無力勝任了;當緊急事件發生時,常態下的國家機構體制就會改變以克服危機,政府會擁有更加強大的權力。民主代議機構的決策,需經過其成員共同商討決定,在反應效率上天然存在不足;并且,民主代議機構無法親自執行其決策,必須經過執行機構這一環節。司法機構應對突發事件的劣勢甚至更為突出:它沒有專門研究危機問題的機構,而且具有天然的被動性。(48)執行機構本身掌握著大量的人力、物力資源,其權力運作具有主動性,反應更為靈活,因此在非常狀態下,執行機構基于自身的特性上升為主導機構。

  不過,執行主導并不意味著其他國家機構在非常狀態下無所作為,如果缺乏其他國家機構的監督,執行機構獨大的特殊現象可能會延續至非常狀態結束之后,以致徹底打破正常狀態下的國家體制。執行機構緊急權力的行使,很容易侵害公民權利,這也需要其他國家機構的監督和權利救濟。在非常狀態下,民主代議機構主要承擔著決斷和審查的職責:對某一非常狀態是否出現進行決斷,判斷行政機構對于非常狀態的宣布是否必須,是否應當延續或撤銷非常狀態,審查特殊的緊急措施是否合理。非常狀態下的司法機構仍然承擔著審判職責,不因為非常狀態的出現而癱瘓。一些國家的最高法院的審判權延伸到關于非常狀態的決斷問題。例如,在1866年著名的米利根案(Ex Parte Milligan)中,美國聯邦最高法院法官戴維斯(Davis)就直接否認了印第安納州實施戒嚴的必要性。

  非常法律是一柄雙刃劍:如果其規定的緊急權力得以規訓、利用得當,非常法律會保障國家經受緊急事件的沖擊;如果緊急權力缺乏控制,法治國家可能會被顛覆,出現納粹德國那樣的極端事例。在我國,人大及其常委會在突發事件應對工作中的職能應該更為明確、具體,其對于政府的備案監督、工作報告監督制度應得到更為明確具體的發展。除此之外,最為關鍵的是建立國家權力機構與武裝力量在突發事件應對工作中的關系。如上所述,武裝力量在應急狀態下幾乎處于一個獨立的主導地位,這似乎形成了人民代表大會制的一個空白。中央軍委作為一個國家機構,其涉及國家秘密的軍事行為,不以報告工作的方式接受全國人大及其常委會的監督。但是軍隊參加社會性突發事件的處置,對于不涉及國家秘密和軍事秘密、直接影響社會秩序和公民權利的行為,可以考慮接受國家權力機構的監督。人民代表大會的監督是一種事后監督,并不阻礙突發事件應對工作的有效進行,相反還可以提高政府和武裝力量緊急行為的合法性。實踐表明,在非常狀態下,立法機構經常傾向于支持政府的緊急措施。

  3.中國非常法律的內部完善問題

  結合上文對于中國非常法律現狀的研究,該法律體系還存在三個主要缺陷;缺乏緊急狀態下的基本法、缺乏充分的人權保障和社會動員法律、很多具體機制還不夠完善。針對這三個主要缺陷,中國非常法律內部體制的主要完善路徑應該有三個:(1)制定緊急狀態下的基本法。這已是學術界的共識。隨著《國防法》、《國防動員法》以及大量軍事法規和規章的制定,我國的戰爭法律已經形成了基本的框架?!锻话l事件應對法》、《國家突發公共事件總體應急預案》等應急法律、法規、預案的大量出臺,也奠定了應急法律的基本體系。相比之下,缺陷最大的就是緊急狀態法律。目前屬于緊急狀態法的僅有《戒嚴法》。緊急狀態事件的具體分類、決斷主體和決斷程序、專門的治理主體、治理措施、權利保障、法律責任等等,都需要更加完善的規范。2003年,全國人大常委會就在立法規劃中提出要制定緊急狀態法,2005年由于社會的迫切需求而改為突發事件應對法。如今,我國的應急法律已經逐漸完善,作為非常法律的三大組成部門之一,緊急狀態法應該制定。

  (2)完善保障公民權利和進行社會動員的非常法律?!秶婪ā?、《戒嚴法》、《突發事件應對法》等非常法律的主體內容屬于授權性規范,政府和政府部門制定的各類應急預案更是僅限于授權,關于公民服從義務的規范遠遠多于保障公民權利的規范。公民生命權、財產權、人身自由和其他自由權利、生產經營權、休息權、知情權等都應該得以更細致、更具體的切實保障。此外,對于戰爭類緊急事件,我國有《國防動員法》;對于戒嚴類緊急事件,《戒嚴法》規定了命令—服從式的動員方式,目前欠缺的是突發事件的社會動員法律。社會公眾也是突發事件治理的主力軍。社會動員不同于國防動員和戒嚴動員,它更多地依賴于突發事件信息的公開透明、公民應急意識和應急能力的提高、公民參與機制的暢通。突發事件社會動員體制的建立是一項巨大的工程,目前我國的相關規范都屬于原則性規定,缺乏具體的運行機制規范,這些也應該在未來得以完善。

  (3)完善非常法律的各項具體機制。緊急事件的治理是一項全局性的工作,除了涉及政府的應急處置和救援以外,還涉及預防和預警機制、財政經費、危機信息的管理、科學技術應對、教育培訓、物資保障、巨災保險、災后重建、災難賠償、問責制、司法訴訟、國際合作等具體的機制問題,這些都需要具體的、可操作的明確規范。我國目前關于預防和預警機制、危機信息管理、物資保障、災后重建、問責制等機制的建設已經初具雛形,而財政經費、科技應對機制、教育培訓、巨災保險、司法訴訟、國際合作等還限于原則性的規定,至于災難賠償問題更是聚訟紛紜,三鹿奶粉事件的賠償問題、上海膠州路特大火災事故的賠償等事件引發的爭議就是典型例子。非常法律是常態法律之外的一類法律,規范的是另一種狀態下的國家和社會體制,每一項具體的機制都是非常法律不可或缺的組成部分。如今中國特色社會主義法律體系已經形成,而中國非常法律的未來,依然有著巨大的發展空間!

    注釋略

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姓名:孟濤 工作單位:

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