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特朗普政府北極政策的調整
2020年02月10日 10:31 來源:中國社會科學網 作者:郭培清 鄒琪 字號

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    美國的北極政策是不斷變化的。冷戰結束后,北極的戰略重要性有所下降,美國政府對北極地區的重視程度也相應降低。特朗普上臺后推翻了奧巴馬的北極政策,先是退出《巴黎氣候協定》,后又解除奧巴馬簽署的北極能源開發禁令。就目前的政策及政策實踐來看,美國的北極政策已發生諸多根本性轉變,應予以關注。

    一 美國北極政策轉變的背景

    隨著冰川融化,北極地區的國際安全環境已發生深刻變化。北極地區不再是冷戰剛結束時的“冷凍狀態”,北極地緣環境呈現出如下新特點:

    第一,軍事部署不斷增加。軍事安全是構成國家安全的核心要素,大規模軍事部署無疑正在改變北極地區的安全態勢。

    第二,經濟規模大幅增長。得益于北極地區能源資源的開發,近年來中國、韓國、印度等國積極參與北極地區的商業活動,尤為亮眼的是中俄共同倡導的“冰上絲綢之路”。

    第三,北極治理機制趨向失效。北極理事會是北極地區最為重要的治理機制,冷戰結束后,該機構有效促進了區域合作并將北極地區維持在低緊張態勢。

    第四,域外參與者更加積極。歐盟、印度、新加坡等域外參與者都對北極事務越來越積極。域外國家和地區積極參與北極活動,一定程度上刺激了美國對北極地區的關注。美國看到了北極地緣環境的變化,認為美國在北極地區已經“落后”了。

    二 美國北極政策的調整

    一個國家是否重視某個領域,最直接最顯性的表現就是軍事參與是否積極。大量證據表明,美國政府正在向北極傾注更多外交和軍事資源。

  (一)軍事:力量重塑
  美國的五大軍種海軍、海岸警衛隊、空軍、陸軍和海軍陸戰隊近年來逐漸增加了對北極的關注。尤其在特朗普總統執政后,海軍的北極行動可謂到達了新高潮。除了增加軍事部署,美國還十分重視由其“一手創辦”的北極海岸警衛隊論壇,欲通過深化該論壇的合作來塑造美國的領導力。

   1 增強北極軍事存在

   美國主要從以下幾個方面開展軍事部署:

   其一,增加北極軍事基地及戰斗力量。為對抗俄羅斯“侵略性手段”的威脅,美國增加了在北歐國家的軍事存在。

   其二,各類北極軍事演習呈爆發式增長。近年美國在北極地區的各類軍事訓練卻空前增長。2018年3月,美國先是與加拿大舉行了“北極鷹2018”軍演,后又與英國進行“2018冰原訓練”,3艘美英核潛艇參與其中“杜魯門”號參與其中,是近30年來美國首次派遣航空母艦進入北極。 

   其三,重建第二艦隊。美國海軍第二艦隊在冷戰期間負責保護美國東海岸、北大西洋海域以及北約盟國。蘇聯解體后,奧巴馬政府以削減國防預算為由解散第二艦隊。2018年5月,美國宣布重建第二艦隊,5轄區包括美國東海岸、整個北極圈、白令海峽以及挪威和俄羅斯沿海。

   2 深化北極海岸警衛隊論壇合作

   在軍事部署加碼的同時,美國積極推動北極海岸警衛隊論壇(Arctic Coast Guard Forum,以下簡稱 ACGF)合作。ACGF在美國海岸警衛隊前司令楚孔夫特的推動下于2015年成立。ACGF的目標是維護北極地區的安全穩定、加強海上搜救能力、執行北極地區的軍事和準軍事化任務、執行北極國家的相關法律、支持各國海軍開展北極活動,并最終構建北極國家之間的信任機制。該論壇未來走向深化還是邊緣化主要取決于北極大國俄羅斯的態度。為配合ACGF,美國學者還建議建立北極跨部門聯合部隊。

  (二)經濟:利己排他

   美國的北極經濟政策及實踐,表現出其唯利是圖、利己排他的價值取向。

   1 推動北極油氣開發

   特朗普十分重視能源開發,發布了“優先海上能源戰略”,希望復興煤炭、石油、天然氣等傳統能源行業。2017年12月,特朗普政府推翻奧巴馬簽署的禁令,批準在北極大部分海域開發石油天然氣,解除了美國北極地區能源開發的政策障礙。特朗普上臺后就大刀闊斧推動了該區的能源開發。特朗普主張“能源獨立”,增加石油、天然氣等傳統能源的出口,將能助益特朗普政府及阿拉斯加州實現其目標。

  2 籌劃北極開發銀

  除了推動北極能源開發,美國也在積極推動成立北極開發銀行(Arctic Development Bank,以下簡稱 ADB)。北極開發銀行這一概念最早在2000年由美國著名北極學者奧蘭·楊(Oran R.Young)提出,提出后并未得到重視,但近年來美國學者又頻繁提出。ADB旨在爭奪北極地區投資的話語權,直接影響“冰上絲綢之路”建設,其進程值得高度關注。提出建立ADB的美國學者大多具有官方背景,如薄布瑞克提出:“應當成立ADB,讓北極國家在投資伙伴方面,除了中國能有更多選擇?!北睔W國家也對ADB持積極態度,希望從中獲得資金,保障北極開發資金來源多元化。在美國的推動下,建立ADB很可能被提上日程。美國策劃北極開發銀行的目的直指中國,中國應當密切關注其進展,提前規制負面影響。

  (三)外交:域內聯動

   美國認為其在北極地區處于“落后”地位,要重塑影響力,美國的外交選擇是強化域內國家的聯合、互動,在鞏固盟友和伙伴的同時,緩和美俄分歧。

   1 鞏固北歐盟友及伙伴

   北歐國家處于北大西洋的核心位置,尤其是“格陵蘭—冰島—英國(GIUK)”防線,是連接美國與歐洲,阻斷俄羅斯南下的關鍵通道。美國“自2014年起已經大幅加大了對北歐地區的控制,通過同挪威、丹麥、瑞典、芬蘭等國深化防務合作以介入該地區?!?016年10月,美國國防部發布《北極地區國家安全利益戰略》,其中一項關鍵性戰略目標是“加強同北歐盟友、伙伴的關系”。為了鞏固與北歐五國的關系,美國采取了諸多措施:第一,高層領導人頻繁互動。第二,拉近芬蘭、瑞典與北約的關系。第三,維系北歐盟友的方式還包括制造俄歐之間的持續矛盾。第四,為維持對北歐國家的影響力,美國還干擾北歐國家與中國的合作。

   2 緩和與俄羅斯關系

   雖然美俄在北極相互增加軍事震懾,但大國持續對抗并不符合國家利益,既對抗又合作是國際關系常態。美俄兩國不會放任矛盾持續升級,而美俄在俄羅斯西向、南向和東向均存在難解的結構性矛盾,北向是達成合作阻力最小的地區。美俄已經在北極地區開展了諸多合作:第一,航道安全與搜救合作。第二,環境保護與原住民文化交流合作。第三,在規范北極地區漁業捕撈方面,兩國亦有共識。第四,邊防合作。

   北極地區與中東等熱點區域相區隔,美俄合作正在從環境保護、原住民文化交流等“低敏感”領域向航道治理、邊防合作等“高政治”領域發展。美俄均有意推動北極雙邊合作,未來兩國可能會有更多合作。

   三 美國北極政策調整的影響

  美國內外政策的變化,增加了北極地區局勢的不確定性,其政策實踐對北極地區秩序產生了深遠影響。主要體現在以下方面:

 (一)北極地區“再軍事化”

  美國加強北極地區的軍事部署帶來的連鎖反應,加劇了北極地區的緊張局勢,北極地區有“再軍事化”趨勢。所謂“再軍事化”,是指與蘇聯崩潰之后的北極沉寂階段相比較而言,北極國家重新在北極開展軍事競爭。首先,引起了俄羅斯的強硬回應。其次,中國也被美國卷入北極地區的軍事威懾。美國對中國的遏制,已經不僅限于中國周邊的南海、東北亞等地區,而是擴大到中國有著海外利益的北極。

  (二)北極成大國博弈“新疆域”

   美國蘭德公司發布的報告認為,北極地區的緊張關系集中在北極的大西洋一側而非北美一側。北大西洋地區扼守北方航道西部出???,是俄羅斯南下的關鍵要道,亦是“冰上絲綢之路”以及“一帶一路”的西部支點地區。該區域現已集結俄羅斯、北約、美國、中國、英國、韓國等多方力量,北大西洋局勢恐將更加復雜。美國增加軍事存在的重點區域是北歐—北大西洋地區。從全球格局來看,在目前的中東博弈中,俄羅斯在敘利亞爭奪戰中暫居上風,美國屢屢失利。北極已經成為世界大國軍事活動最活躍的地區之一,且熱度不減。雖然發生直接對抗的可能性較小,但持續緊張狀態顯然不符合各方利益,如何給北極“降溫”在考驗著相關國家的智慧。

  (三)北極或可迎來“能源開發時代”

   北極地區政治上博弈、軍事上對抗,經濟領域卻走向合作。特朗普推動北極地區能源開發,影響不僅限于其國內,對北極地區事務也有影響。首先,國際層面的北極治理議題將更關注能源開發。特朗普則支持能源開發,使得北極域內外國家基本達成一致態度。其次,帶動其他北極國家跟進能源開發,改變世界能源格局。再次,推動域內外國家在能源貿易、能源開發技術以及環境保護方面合作。 

  四 美國北極政策調整面臨的挑戰

  盡管美國為維護其北極控制權采取了上述政策,但總體上看,還存在諸多阻礙因素。

 (一)北極決策部門整合尚未完成

  北極決策部門包括重要的人事以及組織機構,目前美國聯邦政府中兩者的整合都未完成,這一問題是阻礙美國北極能力提升的關鍵因素。部分負責極地政策的高級職位仍然空缺,包括國務院相關副國務卿、助理國務卿以及北極地區特別事務代表。此外,重要的政策制定和協調機構——白宮北極事務執行指導委員會(White House Arctic Executive Steering Committee)一直處于休眠狀態。

 (二)北極政策資產難以延續

  特朗普與前總統奧巴馬持不同的北極觀,特朗普上臺后不再重視氣候議題,使得奧巴馬辛苦建立起的政策資產傾覆。美國獨特的政治體制使得國家領導人關注當下政績,少有長期規劃,政策資產的延續出現問題。隨著領導人的更迭,美國北極戰略也“朝令夕改”,政策無法延續使得美國北極安全利益的維護效率大打折扣。

 (三)阿拉斯加州與聯邦政府存在矛盾

  阿拉斯加州與聯邦政府在北極議題,如優先議程的設置、環境保護、原住民群體利益維護等方面存在諸多不同意見。阿拉斯加原住民群體認為,沒有阿拉斯加,美國就不能成為北極國家。美國的北極政策應當將原住民自決權等置于優先事項,但美國國內的北極政策文件卻鮮有提及原住民利益。此外,即使特朗普支持阿拉斯加推動北極能源開發,在能源開發收入分紅方面,兩者也存在重大沖突。

  (四)北歐國家的離心傾向

   盡管美國通過一系列舉措鞏固與北歐盟友的防務關系,但美國—北歐關系早已從二戰后初期的絕對依附狀態向控制與反控制狀態轉化。在應對俄羅斯的“威脅”時,包括瑞典、芬蘭在內的北歐國家向美國靠攏;在美國觸及北歐國家利益時,北歐國家的離心傾向又上升。尤其在特朗普的貿易保護政策下,美國—北歐的利益分歧在加大。除了經濟分歧,北歐國家在防務方面也謀求小范圍的獨立。2018年11月13日,北歐五國在奧斯陸召開的國防部長會議期間簽署了《北歐防務合作愿景2025》,雖然官方強調該協議是對北約現有協議的補充,不是軍事聯盟或政治聯盟,但這已凸顯出北歐國家已經不再完全信任美國提供的防務安全,因此一方面向美國索取更多防務資源,另一方面緩慢嘗試自我防務建設。

   結語

   北極地區局勢已發生深刻變化,特朗普政府通過增強軍事力量、構建新的經濟合作機制、拉攏北約盟友、緩和美俄關系,希望重組北極地區秩序,獲取北極地區領導權。但是特朗普政府的北極政策面臨內外環境的掣肘,現有北極政策難以實現其北極霸權。

 

  (作者單位:中國海洋大學國際事務與公共管理學院、中國海洋大學海洋發展研究院;中國海洋大學國際事務與公共管理學院?!秶H論壇》2019年第4期。中國社會科學網 汪書丞/摘)

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姓名:郭培清 鄒琪 工作單位:

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