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中拉關系70年回顧與前瞻:從無足輕重到不可或缺
2020年02月10日 08:54 來源:《拉丁美洲研究》2019年第6期 作者:諶園庭 字號

內容摘要:

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  內容提要:在過去的70年里,中國與拉美國家關系經過了從點到面、從基礎性到戰略性、從無足輕重到不可或缺的歷程。本文基于雙方關系發展的主要動力,將1949年以來的中拉關系歸納為三個階段,即政治驅動為主階段(1949—2001年),經貿驅動為主階段(2002—2012年)和戰略引領、多擎驅動階段(2013年以來)。本文將戰略引領、多擎驅動階段稱之為“構建發展”階段。戰略引領表現為雙方關系的全局性和戰略性日益凸顯,雙方政府主動從戰略高度規劃彼此關系的發展。多擎驅動表現為推動中拉關系發展的動力向著政治、經貿、社會、人文、國際協作、安全領域及整體合作方式全面發展,形成了全方位、多層次、立體化的戰略合作格局。本文認為,要充分評估當前中拉關系面臨的不確定性以及表現出的韌性。未來中國必將從大國責任和全球發展與治理的必然邏輯出發來建構中拉命運共同體的理論價值及其實現路徑,對拉戰略在追求發展利益的同時兼顧道義原則。

  關鍵詞:中拉關系 政治驅動 經貿驅動 戰略引領 多擎驅動

  作者簡介:諶園庭,法學博士,中國社會科學院拉丁美洲研究所副研究員,國際關系研究室主任,墨西哥研究中心秘書長。

 

  在過去的70年里,中國與拉丁美洲和加勒比地區的外交關系作為中國對外關系的重要組成部分,走過了從點到面、從基礎性到戰略性、從無足輕重到不可或缺的非凡歷程。這段跨世紀的關系,在某種程度上集中反映了中國外交的成績和困惑,具有重要的思考意義。

  新中國成立之初,正值冷戰格局形成之際,中國和拉美分屬以美蘇為首的兩個陣營。囿于國際格局和自身國際地位,中拉雙方在各自對外戰略都處于邊緣地位,在某種程度上可以說是無足輕重。因此,在冷戰結束前后的很長一段時間內,中拉關系以建立和發展政治關系為主要目標。加入世界貿易組織(WTO)不僅是中國擁抱經濟全球化的重大舉措,也有力地推動了中拉關系向以經貿合作為主的方向演進。2008年全球金融危機爆發后,中國成為世界經濟增長的主要穩定器和動力源,中拉經貿也實現了“跳躍式”的加速發展,雙方在各自對外戰略中的地位與日俱增。當前雙方關系的發展不再僅限于政治、經貿關系,而向著政治、經貿、社會、人文、國際協作、安全等領域全面發展,合作形式從雙邊關系向整體合作邁進,中國和拉美已經形成不可或缺的戰略伙伴關系。

  本文基于雙方關系發展的主要動力,將1949年以來的中拉關系歸納為三個階段,即政治驅動為主階段(1949—2001年),經貿驅動為主階段(2002—2012年)和戰略引領、多擎驅動階段(2013年以來)。未來中國對拉戰略需要以“努力構建攜手共進的命運共同體”為目標,在追求發展利益的同時兼顧道義原則,以尋求雙方共同的可持續發展。

  一 中拉關系的歷史回顧:從政治驅動為主到經貿驅動為主

  在黨的十八大召開之前,中拉關系的發展經歷了從以政治驅動為主和以經貿驅動為主的兩大發展階段。在這兩個階段中,國際格局變化和中拉各自對外戰略的調整是影響中拉關系發展的主要因素,雙方關系發展的主要目標和取得的成就也因此而有所變化。

 ?。ㄒ唬┱悟寗訛橹麟A段(1949—2001年)

  新中國成立到21世紀初的半個世紀里,建立和發展政治關系是中拉關系發展的主要動力,這一階段也是中拉雙方致力于關系正?;臅r期。

  中國和拉美國家各自的對外戰略在這一時期進行了多次調整。受制于國際格局和各自國內政治經濟形勢的變化,這一時期中拉關系在雙方對外戰略中的地位都處于邊緣化狀態。因此,雙方在發展相互關系上不抱過高期望,不求“抱個金娃娃”,不提過高要求,雙方也努力挖掘對方在自身對外戰略中的基礎性作用。

  建立和推動政治關系的發展是這一時期中拉關系的主要目標。這一時期的中拉關系見證了兩次建交高潮。1960年中國與古巴建交、實現對拉外交關系的“零突破”之后,歷經十余年,中拉關系迎來了第一次建交高潮。1970—1977年,有11個拉美國家同中國建交,包括智利、秘魯、墨西哥、阿根廷和巴西等拉美大國和主要國家。20世紀80年代中國又與哥倫比亞、安提瓜和巴布達、玻利維亞、烏拉圭等拉美中小國家建交,形成了第二次建交高潮。到2001年年底,中國共與19個拉美國家建立了外交關系,雙方關系實現了正?;?。值得一提的是,拉美地區是中國“伙伴外交”的最早實踐地。1993年中國與巴西戰略伙伴關系的建立開創了中國伙伴外交的先河。

  這一時期中拉經貿關系的發展服從于政治關系發展這一總體目標。在20世紀70年代雙方關系進入建交高潮的同時,中拉貿易關系改變了以中古貿易為主的狀況,實現了國別貿易合作的全面鋪開。但直到90年代末,中拉經貿關系仍處于緩慢發展階段。1999年,中拉貿易總額為82.61億美元,直到2000年才實現了100億美元的突破。

 ?。ǘ┙涃Q驅動為主階段(2002—2012年)

  中國于2001年12月13日加入世界貿易組織,這不僅是中國融入經濟全球化和多邊貿易體系的標志性事件,也帶動中拉關系進入了經貿驅動發展階段。在這一階段,中國和拉美國家抓住戰略機遇期,實現了雙方關系的“跨越式”發展。

  這一時期,雙方在各自對外戰略中的地位與日俱增。對中國而言,拉美的重要性不僅體現在作為一個資源型大陸和擁有6億人口的潛在市場,體現在拉美與中國經濟的互補性上,還體現為其在“臺灣因素”中的特殊性上。對拉美而言,中國雖然是“后來者”,但已成為其多元化戰略不能忽視的選擇之一。此外,同為發展中國家,中國和拉美在涉及發展中國家切身利益等重大國際問題上的共同訴求起相互支撐作用。

  經貿往來是這一時期中拉關系發展的主要動力和“壓艙石”。雙方貿易實現了跳躍式發展,2003年中拉貿易總額突破200億美元,2007年突破1000億美元,2011年突破2000億。2012年再創新高,達到2613億美元。通過與智利、秘魯和哥斯達黎加等三國簽署的自由貿易協定,中國逐漸啟動和擴展了自由貿易網絡。投資和金融合作在這一階段開始發力,中國對拉美直接投資存量達到682.1億美元,拉美地區成為中國海外投資的第二大目的地。中國資金在這一時期有力地支持了拉美國家的基礎設施和資源開發等項目。

  這一時期中拉關系的快速發展是在雙方政治、經濟、社會全方位發展的大背景下發生的,實際上映射了雙方十年來的發展進程。中拉關系日益密切,這不僅得益于雙方從戰略上給予對方的高度重視,得益于驅動雙邊關系發展的強大經濟紐帶,還得益于雙方在構建更加有效的社會經濟治理和公平合理的國際秩序等方面的聯合行動和重要共識。與此同時,這一時期雙邊關系存在不平衡的問題,如一些拉美國家對華出口結構單一,對華貿易存在逆差,以及中國對拉美投資國別和領域集中度高等。

  二 當前中拉關系的發展:戰略引領+多擎驅動

  2013年的中國外交不僅是成功的開局之年,也是創新之年、豐收之年。以習近平總書記為核心的中國新一屆領導強調要“加強戰略思維”,并提出了一系列戰略性理念,包括“人類命運共同體”“絲綢之路經濟帶”等,對中拉關系的發展起到了戰略性、引領性的作用,中拉關系由此進入了一個新的發展階段,即“構建發展”階段。戰略引領下的多擎驅動是這一階段的主要動力,戰略引領表現為雙方關系的全局性和戰略性日益凸顯,雙方領導人統攬全局,主動從戰略高度規劃彼此關系的發展,包括戰略目標、戰略路徑和合作原則等方面內容,從而使得雙方關系向“主動籌劃型”也即“構建發展”模式轉變。多擎驅動表現為推動中拉關系發展的動力不再僅限于政治、經貿關系,也不再僅限于雙邊關系,而向著政治、經貿、社會、人文、國際協作、安全及整體合作全面發展,形成了全方位、多層次、立體化的戰略合作格局。

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  經過改革開放以來持續30多年的高速增長,中國已成為世界第二大經濟體,國力的提升帶來國家利益的拓展及國際地位的變化,中國需要重塑自己的國際角色和對外關系。與此同時,中國對世界的觀察視角更為寬廣,對國際事務的參與路徑更趨多樣化,主動構建國際關系的能力有了明顯提升,政策手段也日漸豐富。

  對于拉美,中國視其為構建新型國際關系的建設性力量:拉美地區是中國伙伴外交戰略的重要基礎,是中國“一帶一路”倡議不可或缺的重要參與方,是中國推動南南合作的關鍵因素?;谝陨吓袛?,在中國推動新型國際關系的過程中,拉美成為重要的建設性伙伴。

  對于拉美,中國已經成為其不可或缺的外部伙伴。盡管不同的拉美國家在發展對華關系尤其是經貿關系中受益程度不同,但加強同中國的關系已經成為地區共識。拉美國家希望借助中國發展帶來的機遇實現自身的發展。因此,“中國倡議”和“中國方案”得到拉美伙伴的積極回應。中國的“一帶一路”倡議、金磚國家新開發銀行以及亞洲基礎設施投資銀行等多邊合作機制,是對現有全球治理機制的有益補充和完善,拉美國家對此進行了積極響應和參與。

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  1. 首腦外交引領新階段中拉關系的發展

  首腦外交不僅引領著中拉關系的發展方向,而且在雙方關系發展中起著重要的協調和推動作用。從2013年以來,習近平主席五次踏上拉美大陸。近兩年中國推出主場外交,拉美伙伴紛紛到華參會。阿根廷總統馬克里和智利總統巴切萊特出席了2017年5月在中國舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇。9月,巴西總統特梅爾和墨西哥總統培尼亞·涅托出席了金磚國家領導人廈門峰會。2018年,古巴、多米尼加、巴拿馬和薩爾瓦多4國元首出席了首屆中國國際進口博覽會開幕式。2019年,智利總統皮涅拉出席了第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。此外,中拉領導人在聯合國、金磚國家、二十國集團等多邊場合的互動充分展示了中拉關系的良好發展勢頭。

  2. 中拉經貿關系向貿易、投資、金融三輪驅動模式演進

  數年前,巴西前總統羅塞夫直言,中拉經貿關系需要“超越互補”,實現升級。正是因為注意到了雙方關系中存在的不平衡性,中拉雙方通過努力,使經貿領域的合作向平衡性方向發展。中拉經濟關系在日益密切的同時也日益呈現貿易、投資和金融并駕齊驅的景象。

  貿易關系超越不平衡性。在經歷了國際大宗商品價格下降、中拉貿易增速進入下行通道兩年后,2017年中拉貿易額重回上升通道,并呈現出新的、向好的發展特點。2018年中拉貿易總額首次突破3000億美元大關,達到新高。2019年,在全球經濟增長放緩和中美貿易戰的影響之下,中拉貿易增速放緩,根據中國海關統計,2019年前三個季度,中拉貿易總額為2327.17億美元,同比增長1.9%,低于同期中國對外貿易總額2.8%的增速。值得一提的是,中國自拉美進口1215.35億美元,同比增長3.5%,好于同期中國進口下降0.1%的表現,中國用實際行動兌現了加大從拉美進口力度的承諾。

  拉美國家成為中國國際進口博覽會的重要參與方。中國國際進口博覽會是世界上第一個以進口為主題的國家級展會,是國際貿易發展史上一大創舉。中國希望通過舉辦國際進口博覽會使中國大市場變得更具吸引力,為全球提供更多的發展機遇,為中國對世界經濟的增長貢獻提供更多動力。中國國際進口博覽會得到了拉美國家的積極響應,拉美有14個國家和地區參加了首屆中國國際進口博覽會,古巴國務委員會主席兼部長會議主席迪亞斯—卡內爾、多米尼加總統梅迪納、巴拿馬總統巴雷拉、薩爾瓦多總統桑切斯等4個國家元首應邀出席開幕式。牙買加總理霍爾尼斯參加了第二屆中國國際進口博覽會開幕式。正如習近平在首屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講中所說,中國國際進口博覽會“不是中國的獨唱,而是各國的大合唱”。拉美國家的積極參與推動了更多來自拉美的優勢產品進入中國。

  在中國國際進口博覽會的助力下,拉美對華出口多樣性增加。隨著中國中產階層不斷壯大,越來越多的中國人選擇購買拉美地區的優質產品。除了智利的車厘子、墨西哥的鱷梨、阿根廷的牛肉、厄瓜多爾的大蝦等具有鮮明國別標志的產品,秘魯的藜麥、巴拿馬的鳳梨等食品也陸續登陸中國。中國這個被拉美國家視為極有潛力的市場正在逐漸成為現實市場。

  中國對拉美投資更加多元化。根據中國商務部的統計,截至2017年年底,中國在拉美地區投資存量達到3868.9億美元,占中國對外直接投資存量的21.4%。拉美成為中國海外投資的第二大目的地,中國也成為拉美穩定的投資來源國。除了能源、礦業和基礎設施領域的投資,越來越多的中國企業對拉美的高科技、高附加值產業和服務業表示出濃厚的投資興趣,中國資本更多地進入了金融、農業和食品、制造業、通信業、服務業、電子商務、航空運輸等領域,有力地推動了拉美當地的經濟發展。中國長江電力公司投資35.9億美元收購秘魯Luz Del Sur配電公司83.6%股權,是2019年中資企業最大的海外并購項目。此外,越來越多的中國私人資本進入拉美市場,中國在拉美的投資主體呈現多樣化趨勢。2019年10月,智利首都圣地亞哥開通拉美地區首條綠色公交線路,其所有運營車輛均采用中國自主品牌汽車企業比亞迪生產的純電動大巴。特別值得一提的是,“一帶一路”建設在拉美地區也結出了碩果。2018年7月,首鋼秘鐵1000萬噸精礦擴建項目竣工,成為“一帶一路”落地拉美的第一個竣工項目。秘魯比斯卡拉總統在國情咨文中稱贊,首鋼項目在如此短的時間建成,創造了一個奇跡。

  中拉金融合作發展迅速。當前,中國已經成為拉美國際融資的主要渠道之一,雙方建立了多層次的融資渠道。中國金融機構在拉美主要國家開設了分支機構,2017年中國銀行獲準在智利開設分行。此前,作為人民幣清算行的中國工商銀行阿根廷分行、中國建設銀行智利分行也正式開業,業務面向整個拉美地區。除了傳統的優惠貸款、出口信貸、境外投資融資之外,中拉合作基金、中拉基礎設施專項貸款等各項基金逐步落地。2019年4月,中拉開發性金融合作機制在北京成立,是中國與拉美國家間首個多邊金融合作機制,目的就是以更加緊密的金融合作促進更高水平的中拉合作。中國與阿根廷的貨幣互換協議在關鍵時刻幫助阿根廷政府緩解了匯率危機?!耙粠б宦贰背h對接拉美發展戰略的一個重要領域就是資金融通和金融合作。

  3. 人文交流成為中拉合作的新支柱

  隨著中拉關系發展進入新階段,雙方對相互間文化、價值觀、制度等要素的了解更為迫切。一方面,在中拉關系的發展過程中,文化、制度等因素所形成的制約日益顯性化。另一方面,在國際秩序轉型過程中,西方大國解決國際和全球性問題的能力貧乏,需要更多“中國思路”和“中國方案”,以及“拉美思路”和“拉美方案”為之助力?!爸袊悸贰焙汀袄浪悸贰敝g能否順利對接,從根本上取決于文化、價值觀等軟實力的相互影響。正如阿根廷總統馬克里所說:“互聯互通只有真正地把不同國家的人民、不同國家的文化相互聯系起來才有意義?!?/font>

  基于此,中國政府發布的第二份《中國對拉美和加勒比政策文件》中,將人文合作單獨列為中拉需要加強的一個合作領域,而并非如第一份“政策文件”那樣將人文與社會視為一個合作領域,足見中國政府對加強中拉人文領域合作的重視程度。

  媒體成為溝通中拉關系的使者和橋梁。在雙方急需加深相互了解的當下,傳播一個真實的中國、一個真實的拉美顯得尤為重要,媒體擔當此責義不容辭。2017年,中國主辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇、金磚國家領導人廈門峰會,以及10月召開的黨的十九大,通過媒體的報道,讓更多的拉美人了解現代中國。中國人也通過多種媒體了解拉美政治經濟發展變化。

  隨著雙方交往的深入,中拉人文交流的主體更加多元化,包括智庫、高校、行業協會、文化演出機構、企業以及華人華僑等都成為人文交流的主體,從而開辟了更多民間交往的渠道。

  特別值得一提的是,旅游不僅是中拉人文交流的重要組成部分,也將成為中拉經貿合作的新抓手。如中國已成為向墨西哥輸送游客最多的亞洲國家,2019年中國赴墨游客數量有望上升至20萬。中國赴南美旅游在2019年尤其火熱,拉美各國推出了各種旅游項目來吸引來自中國的游客。巴西總統博索納羅表示歡迎更多中國游客赴巴西旅游并給予免簽待遇。一旦實施細則出臺,中國游客赴巴西旅游人數將大幅躍升。哥斯達黎加則尋求將特色醫療旅游推向中國。

  4. “一帶一路”倡議為中拉關系發展注入新動能

  拉美國家的積極加入使“一帶一路”倡議更具全球意義。2013年習近平主席提出“一帶一路”倡議時,正值中拉關系發展進入一個新階段。這一年,習近平主席在出訪特立尼達和多巴哥、哥斯達黎加、墨西哥前接受三國媒體聯合書面采訪時指出,早在幾個世紀前,中拉貿易使者就開辟了“海上絲綢之路”,成為聯系東西兩個半球的重要貿易通道。但彼時,拉美地區并沒有被納入“一帶一路”框架范圍內。拉美國家對于“一帶一路”倡議,經歷了從審慎評估到熱情擁抱的過程。中國對于拉美在“一帶一路”倡議中的角色和定位,也從規劃范圍外到“海上絲綢之路的自然延伸”,再到“不可或缺的重要參與方”的提升??梢哉f,“一帶一路”倡議為中拉關系的發展注入了新的動能。

  拉美國家和“一帶一路”的關系,在很大程度上反映了中國與世界的關系。哥斯達黎加前計劃部長埃切維里亞(Carlos Manuel Echeverría)的思考代表了多數拉美國家的觀點,“為何我們要游離于絲路之外?”“如果不進行戰略性的思考,如果被排除在這個令人興奮的發展倡議之外,這將是一個嚴重錯誤”。

  中國對拉美國家的訴求給予了積極回應。2017年5月,習近平主席在與前來參加首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的阿根廷總統馬克里會晤時強調,拉美是21世紀海上絲綢之路的自然延伸。2018年1月,中國—拉共體第二屆部長級會議在智利首都圣地亞哥舉行,會上通過的《“一帶一路”特別聲明》特別提到,中國認為拉美和加勒比國家是“一帶一路”國際合作不可或缺的參與方,并正式邀請拉美和加勒比國家自愿加入該倡議。

  巴拿馬是首個對接“一帶一路”倡議的拉美國家。2017年11月,中國與巴拿馬簽訂了第一份共建“一帶一路”諒解備忘錄。此后,拉美其他國家紛紛跟進。2018年5月,中國和特立尼達和多巴哥簽署了首份中國與加勒比國家共建“一帶一路”合作文件。2019年4月,在第二屆“一帶一路”國際高峰論壇期間,秘魯的加入使得拉美參與“一帶一路”的國家達到了19個,共建“一帶一路”偉大構想已經全面延伸到拉美大陸。

  “一帶一路”倡議從理念到行動,并逐漸發展成為實際的國際合作,取得了全球矚目的成就。也正因為拉美國家的積極參與,“一帶一路”倡議成為了真正意義上的全球合作平臺。

  5. 中拉整體合作開辟新的合作平臺

  2015年中國—拉共體首屆部長級會議在北京舉行后,其衍生出的一系列合作新機制為中拉在政治、經貿、人文等領域展開全方位合作提供了有效的平臺,從而形成一個立體合作格局。中拉基礎設施合作論壇、中拉青年政治家論壇、中拉智庫論壇、中拉媒體論壇紛紛舉辦,助推中拉整體合作取得實質性的戰略共識。

  “一帶一路”合作機制也在不斷完善。2019年4月,包括古巴與危地馬拉在內的“一帶一路”綠色發展國際聯盟正式成立,推動綠色發展理念融入“一帶一路”建設,促進“一帶一路”沿線國家落實聯合國2030年可持續發展議程。這些努力對拉美和加勒比地區尤其重要,中國在拉美的投資多為可再生能源和采掘業等對環境保護要求高的行業,如果充分利用“一帶一路”倡議的環境工具和舉措,將有助于在該地區創建更多更好的綠色項目。

  當前,中拉關系仍存在諸多的不平衡性。比如,貿易的不平衡性,經貿關系中投資與貿易的不平衡性,科技、人文之間的交流與政治、經濟關系的不匹配,等等,這些不平衡性需要雙方在更長久的時期內通過建設性合作來消弭。

作者簡介

姓名:諶園庭 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:陳茜)
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