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探索適合中國的民生建設新路
2020年02月10日 13:26 來源:《學習與探索》2019年第8期 作者:景天魁 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

  摘要:長期以來,中國的國情要求我們必須研究和找到適合自己的民生建設新路,為此就迫切需要回答和解決三大難題:第一,在人均收入水平較低的階段如何快速實現社會保障制度全覆蓋;第二,在城鄉之間、地區之間發展差距較大的國情下如何實現社會保障和社會福利制度的普遍整合;第三,在以發展為第一要務的前提下如何取得經濟發展與福利增進之間的平衡?!案@械勒摗笨梢猿蔀橐环N解決思路,它倡導兼顧、適度共擔、漸進。當然,探索適合中國的民生建設之路還需做出長期努力,回顧和總結以往的理論探討和制度實踐,是為了提供一些借鑒,以利于將來能夠形成體現中國智慧的福利方案。 

  關鍵詞:民生建設;底線公平;普遍整合;福利中道;福利體系;養老保險;醫療保險 

    自改革開放以來特別是進入21世紀,中國的社會保障和社會福利事業取得了非凡成就。在制度建設方面,已經建立了廣覆蓋的社會保障制度體系,尤其在21世紀第一個十年,大大加快了制度體系建設步伐;進入全面建設小康社會階段以后加大了精準扶貧力度,取得成績世所公認。同時,在學術研究方面,中國的社會保障和社會福利研究也取得了很多成果,在一些重要問題的研究上甚至獲得可與之比肩的地位。筆者經歷和參與了這一歷史過程,作為一個研究者實在是一大幸事?;仡欉@一歷程,可見的是在實務層面上一項項社會保障和社會福利制度的建立,而在背后的觀念和理論層面,則是一個個觀念壁壘的破除和一道道難題的破解。具體表現在三個方面:在人均收入水平較低的階段如何快速實現社會保障制度全覆蓋;在城鄉之間、地區之間發展差距較大的國情下如何實現社會保障和社會福利制度的普遍整合;在以發展為第一要務的前提下如何取得經濟發展與福利增進之間的平衡。求解這些難題的過程是極為艱辛的,實質上是探索和開辟一條適合中國的民生建設新路。 

 

  一、底線公平 

    底線公平理論的醞釀和形成是對在人均收入水平較低的階段如何快速實現社會保障制度全覆蓋這一問題的回答,這一問題的產生有著嚴峻的社會背景。 

    (一)嚴重的問題 

    改革開放以前,我國在全民所有制基礎上,為城鎮國有企業職工建立了養老保險制度。但隨著20世紀80年代以來企業改革的不斷推進,特別是90年代中后期的“關停并轉”,大批企業職工下崗,養老金無處領取,一些企業“買斷工齡”,養老保險制度陷入危機。在農村,20世紀70年代好不容易依靠集體經濟建立起來的農村合作醫療(俗稱“老農合”),也隨著80年代普遍推行的家庭聯產承包責任制而迅速瓦解。農村缺醫少藥,農民因病致貧問題非常嚴重。2003年,第三次國家衛生服務調查顯示,全國有45%的患病農民應就診而未就診,30.3%的患病農民應住院而未住院。一旦得了大病,就會陷入貧困。改革開放以來即使收入有所提高,但“脫貧三五年,一病回從前”。同樣是從20世紀80年代中期開始,在“人民教育人民辦”的口號下,對農村義務教育,財政不出資,“義務教育”負擔壓在家長身上,致使大量貧困家庭孩子上不起學,女童輟學現象嚴重,考上大學而不能入學也不罕見。到了世紀之交,“看病難、看病貴”“上學難、上學貴”的呼聲日盛,每年都成為“兩會”關注的熱點。政府部門也年年努力“擴大社會保障覆蓋面”,但在當時的制度框架下,社會保障只限于國有企業職工,“擴面難”的局面難以突破。當時每年不過“擴面”(新納入社會保障制度內)1000萬人左右,在中國這個有13億人口的大國,按這個速度,100年也不能覆蓋全民。當時學界呼吁,政府部門也不斷召開咨詢會、討論會,尋求被解之法。 

    要謀破解之策,就要找到癥結之所在。2003年,時任總理溫家寶曾提出一個著名的“乘除法”。他在接受美國《華盛頓郵報》總編輯采訪時說,中國有13億人,多么小的問題乘以13億,都會變得很大;多么大的經濟總量,除以13億,都會變得很小。對于社會保障來說,經濟總量固然也有意義,但主要是看人均水平。因為疾病總是發生在個人身上,養老也是個人的需求。1978年即改革開放伊始,我國的人均GDP只有156美元,在世界上排名倒數第4名,該年瑞典人均GDP(12442美元)是我國的近80倍。1990年我國的人均GDP為317美元,在世界上排第159名,該年瑞典(世界第5名)人均GDP(30162美元)是我國的近95倍。我們與瑞典比,并非因為它的人均收入水平高,而是把它當作福利國家的代表。按地域來看,我們的鄰國日本,2000年人均GDP(39532美元)世界排名第6位,是我國人均數的41倍多。 

    中國經濟雖然經過改革開放最初20多年的快速發展,總量有了很大增長,但人均水平仍很低。對社會保障制度建設來說,不僅個人繳費能力太弱,由于人口總量太大,國家財政也承擔不起。這就意味著中國不能照搬發達國家那樣的社會保障制度。那么如何應對呢?等待人均收入提高到相當的水平再來推進社會保障制度建設,就無法回應人民群眾的迫切期待;要實行社會保險,個人繳不起費,財政掏不起錢,難以起步。怎樣找到既能打破“擴面難”的困局、各方又能承擔得起的切實可行的社會保障制度建設之路呢? 

    (二)從“守住底線”到“底線公平” 

    自1994年以來,筆者圍繞民生問題開展了一系列調查研究工作。首要關注的是當時剛出現的“農民工”,他們為了“尋求生存”,背井離鄉,異地流動就業,我們調查了其對流出地的影響。視角對準的是“生存”,而不是“發財”。1996年,筆者主持中國社會科學院重大課題“中國社會保障體系研究”。該課題的成果之一是提出了“以民生為本的社會保障制度”的概念,主張建立“基礎整合的社會保障體系”。筆者在《“基礎整合的社會保障體系”的概念框架》一文中,對“基礎整合”的目標、要求和意義三個方面作了闡述。 

    1997年,在《探索社會保障體系的基本結構》一文中,筆者以對浙江省的經驗分析為例,針對長期以來由宏觀經濟結構城鄉分立所決定的社會保障二元分治格局,主張建立城鄉一體化的最低生活保障制度。認為“城鄉經濟水平差別與最低生活保障之間的關系,不是表現在能否建立這項制度,而是表現在保障水平上,即保障標準定多高。城市經濟水平較高,保障標準可以定高些,農村經濟水平低,保障標準可以定低些,但兩者在制度上是一致的?!边@樣就從浙江經驗中,找到了對中國社會保障制度建設主要思想障礙的破解之道——人均收入水平低,只決定社會保障標準的高低,并不意味著全面的社會保障制度就不能建立。有勝于無!先把各項社會保障制度建立起來,以后再隨著經濟水平的提高而逐步提高保障標準。 

    2002年6月,筆者在吉林大學社會學系的演講中,首次提出要“守住底線”。并把“基礎整合”概括為六個“基礎”和六個“整合”,概括起來就是:“守住底線,衛生保??;強化服務,就業優先;依托社區,城鄉統攬?!蹦康氖墙档烷T檻,回應人民群眾最迫切、最基本的需求,有勝于無,盡快擴大社會保障制度覆蓋面。 

    為了按照“有勝于無”的原則推進社會保障制度建設,就需要從理論上論證它的合理性和緊迫性。在2002至2003年間,筆者做了怎樣把社會公正體現到社會保障制度中的探索。在理論上提出“作為公正的發展”概念,其內涵有三個方面:一是公正是社會發展的核心價值,二是公正是社會發展的根本動力,三是公正是社會發展的最佳狀態。旨在將“公正”納入“發展”之中,以此反駁所謂“效率主義”的主張。 

    那么,寓于“發展”之中的“公正”又是怎么體現出來的呢?對這一問題的思考,使筆者從“作為公正的發展”走向提出“底線公平”概念。經過10年的醞釀和提煉過程,2004年7月8日,在北京召開的第36屆世界社會學大會上,筆者做了題為“論底線公平”的主旨發言。此后發表的數篇論述“底線公平”的文章多次申明,底線公平不是“低水平”的公平,不意味著一定是或只能是低水平的社會保障。所謂“底線”,在實質上是指政府責任和市場機制之間的界限?!暗拙€”劃分并體現了社會成員權利的一致性(底線部分)和差異性(底線以上部分)。而“底線公平”是一個確定和描寫社會公平度的概念,它意味著所有公民在這條“底線”面前所具有的權利的一致性。這要求社會保障制度建設中的“底線”應由社會政策的取向及其與經濟發展的關系來確定,而非從保障水平高低的意義上來確定。根據這一原則,我們不僅可以明確什么是與經濟水平相適應的社會保障水平,而且可以科學合理地確定社會保障的適度水平。因此,它既是實現社會公平的重要基礎,也是確定適度公平的重要依據。 

    (三)從概念到理論 

    在此后的研究中,筆者系統論證了“底線公平”既是政府責任的底線,也是市場發揮作用的邊界,界定并探討了社會保障主體之間的責任共擔關系,總結出底線公平的原則和機制、制度和體系、責任結構和實現條件、形成效率與公平相統一、剛性與柔性相結合、體系內外相協調的福利模式。同時,還運用底線公平理論,拓展研究了如何在底線公平基礎上調整利益結構、實現協調發展、增進社會福利、加強社會管理等和諧社會建設的相關問題。這樣,又經過了2004至2014年10年時間,“底線公平”從概念發展成一個完整的理論。 

    底線公平理論是對經濟發展與社會公正的關系問題所做的一個回應,是對社會保障和社會福利的基礎理論的一項探討。該理論的真正含義并不在于討論保障或福利水平及其高低問題,而是瞄準了中低收入者群體。底線公平理論的基本要點包括五個方面?!暗拙€公平”的制度性含義:最低生活保障、公共衛生和大病醫療救助、公共基礎教育(義務教育),它們構成了社會保障制度結構中的基礎層次?;驹瓌t:全民共享原則、弱者優先原則、政府首責原則、社會補償原則、持久效應原則。制度體系:體現權利一致性的底線福利制度、體現需要差異性的非底線福利制度、兼顧權利一致性和差異性的跨底線福利制度,每一項制度都包括基礎部分與非基礎部分。運行和調節機制:剛性調節機制、柔性調節機制、基于反饋調節的剛柔相濟機制。底線公平福利模式的主要特點:一是只有滿足窮人的利益,才能真正滿足富人的利益;二是底線公平比“一般公平”更有利于實現社會公平;三是有重點的公平比所謂“全面公平”更有利于真正實現普遍公平;四是以增進普遍福利為目的的發展比單純的經濟增長更有利于經濟的健康和持續發展;五是全民共富比一部分人富裕更能夠真正富裕中國;六是面向絕大多數人的基本需要,才能真正體現以人為本。 

    (四)理論的擴展和應用 

    自2005年起,筆者開始嘗試通過擴展“底線公平”概念,致力于研究底線公平與和諧社會建設的關系問題,并寄望于以此增強該概念的解釋力,進而將其發展成一個應用性更強的理論工具。社會保障的首要功能就是為社會公平提供制度基礎,因而它不僅是社會保障的理念基礎,也是社會主義和諧社會的一個重要理念基礎。如果以底線公平為基礎可以較好地調整利益結構、促進協調發展、增進社會福利、加快社會建設,那就可以證明在底線公平的基礎上構建和諧社會是正確的、可行的。首先,關于調整利益結構,筆者在全國政協第十屆三次全體會議上做的題為《理順收入分配關系 建立利益協調機制》的大會發言和《以底線公平為基礎構建和諧的利益關系格局》一文,論證了以底線公平為基礎既可以重點解決好那些最迫切需要解決的問題,也可以有效促進社會各階層、各利益集團達成共識,還可以推動財政支出結構和政府職能的轉變。其次,關于實現協調發展,筆者認為底線公平有助于我們找到解決由歷史和經濟結構失衡形成的利益關系問題的重點和切入點,并應把研究協調發展的主要關注點放在城鄉關系、經濟發展與社會發展的關系以及教育公平問題上。再次,關于增進社會福利,筆者強調只泛泛地、一般地講公平不行,要有重點,要對準目標群體,要特別關注和切實解決下崗失業職工、城鄉貧困群體、老人、兒童、病弱者、殘障者、失學者的基本需求問題。最后,關于加快社會建設,筆者提出要從底線公平入手,解決對社會建設具有關鍵性的財政支出結構問題、實現和諧管理與加強基層社區建設等問題?;趯ι鲜龅拙€公平與構建和諧社會四個方面關系的探討,筆者得出了“底線公平是和諧社會的基礎”的結論。 

    底線公平理論主張,在人均收入水平較低的情況下,可以通過低門檻進入、多層次保障,較快實現社會保障制度全覆蓋。2009年中央確定了廣覆蓋、?;?、多層次、可持續,加快推進社會保障體系建設的方針。在中共中央政治局是年5月22日第十三次集體學習時,時任中共中央總書記胡錦濤強調,加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,要堅持廣覆蓋、?;?、多層次、可持續方針,以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充,統籌協調做好各項工作,實現社會保障事業可持續發展。在實踐上,2003年建立了新型農村合作醫療制度,2007年建立了農村最低生活保障制度,2009年以后很快打破了社會保障擴大覆蓋面停滯不前的僵局,社會保障制度建設全面提速。幾年時間,廣覆蓋的社會保障制度建設在城鄉快速推開,農民基本養老保險制度、城市居民基本養老保險和醫療保險制度等相繼全面建立,新型社會救助體系基本形成。對此,黨的十八大報告做了總結:“社會保障體系建設成效顯著?!?nbsp;

作者簡介

姓名:景天魁 工作單位:

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