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邊疆治理的邏輯進路研究 ——基于邊疆異質性的分析
2020年02月10日 09:28 來源:《云南民族大學學報》(哲學社會科學版)2020年第1期 作者:胡佳玲 字號
關鍵詞:邊疆治理;異質性;邏輯進路;優化

內容摘要:

關鍵詞:邊疆治理;異質性;邏輯進路;優化

作者簡介:

  【摘要】異質性作為邊疆治理的重要情境構成,關乎制度設計和政策制定,無疑是邊疆治理取得成效的關鍵。從異質性為視角切入,分析異質性調適與邊疆治理之間的關系,研究結果表明,邊疆異質性形成的復雜治理情境是邊疆治理行為產生及復雜性的重要原因:異質性越大,邊疆治理難度越大,邊疆治理越難取得成效;減小異質性可以增加邊疆與國家整體治理體系的吻合度。但是,減小異質性受到歷史和現實因素的影響:異質性減小不是簡單粗暴地消除邊疆特征、按照腹地統一標準進行同化,而是有選擇地對異質性因勢利導,堅持以“合為綱、異而治”的治理方略,對異質性從國內和國際兩個層面進行調適以優化邊疆治理。

  【關鍵詞】邊疆治理;異質性;邏輯進路;優化

  【作者簡介】胡佳玲,四川大學中國西部邊疆安全與發展協同創新中心博士研究生。

  【基金項目】國家社會科學基金重點項目“中國邊疆學原理研究”(17AZD018)階段成果。

  作為一種建立在地緣、民族、認同之上的概念,邊疆是國家領土的重要組成,也是邊民生活的重要載體,如何更好地開展邊疆治理是政府面臨的重要任務和現實難題。而“國家治理體系和治理能力現代化”更是在十九屆四中全會時作為核心議題出現。然而,當前我國邊疆在現代化進程中,伴隨著各種利益博弈,中華民族整體性對各民族的規約作用日益減弱,族際關系出現分殊發展,民族意識重新抬頭,邊疆的“中華民族化”過程緩慢。隨著經濟全球化的深度推進,邊疆日益被納入全球的治理體系,域外因素造成的影響呈顯性增長,治理難度不斷加大。綜觀學界研究態勢,關于異質性與邊疆治理之間關系的討論還比較模糊,對異質性沒有進行深層次的剖析,也就難以就其具體調適做出策略選擇。筆者認為異質性作為邊疆治理區別于腹地的重要情境,是邊疆腹地一體化的前提和基礎,只有具有異質性才能談一體性,才能夠將邊疆的異質性特征統攝到國家整體性治理體系中。誠如習近平總書記所指“一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承文化傳統密切相關的”,只有對邊疆異質性進行研究,才能為邊疆治理的優化提供新的思路。本研究基于邊疆異質性的理解,運用邏輯演繹的方法系統分析了邊疆異質性對邊疆治理的影響機理,考察邊疆異質性視角下邊疆治理的邏輯進路和優化路徑。

  一、對邊疆治理的基本理解

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  中國邊疆的治理史始于秦朝,經過漫長歷史積淀和發展,關于邊疆治理活動闡釋的話語體系相繼形成,最終演變成當下邊疆治理的概念體系。學界關于邊疆治理的概念繁多,包括“治邊”“籌邊”“略邊”“邊疆經略”“邊疆底定”等,但實質都是指中央王朝對邊疆的治理。

  隨著治理理念的提出,國家治理視角下的邊疆治理成為學界研究的熱點。在該視角下,邊疆治理被納入國家治理體系,按照國家治理的目的和需要進行建構,對邊疆開展有效治理,增強國家政治在邊疆的合法性成為邊疆治理研究的重要主題。學者周平認為邊疆治理是“國家運用政權的力量,動員其他社會力量,運用國家和社會資源,去解決邊疆的問題”,在他看來邊疆治理隸屬于國家治理,并對于完善國家治理具有重要作用。此概念強調了邊疆治理目的是解決邊疆存在的問題,但并沒有彰顯與腹地治理的區別所在,這就難以回答二者的通用性問題。呂朝輝認為邊疆治理:“是以黨委領導和政府主導為核心架構的邊疆治理組織結構,運用邊疆治理制度體系、政策體系,依法對邊疆區域內的國家事務和社會公共事務進行管理和處置的活動及過程”,此定義基于周平關于邊疆治理解釋的基礎之上,進一步強調了邊疆治理體系既要高度統一于國家治理體系現代化,也要考慮邊疆的特殊治理需要。

  筆者認同將邊疆治理置于國家視角下的概念界定,但以為此概念依然未明晰邊疆治理體系較之于國家整體治理體系的不同。學界實際上已經明晰邊疆在治理過程中要基于與腹地在自然條件、社會風俗、民族構成、宗教信仰等方面的不同。為了明晰邊疆治理與腹地治理的不同,筆者以邊疆特征為基礎,在學界現有關于邊疆治理的概念解讀基礎之上進一步將邊疆治理定義為:在邊疆異質性的基礎之上,以國家為主導的治理主體運用制度、政策等,為追求邊疆的穩定和發展而對邊疆存在的歷史和現實問題進行治理的活動及過程。此概念凸顯了異質性對邊疆治理的影響,彰顯了邊疆治理的獨特性,也是我國的邊疆治理歷史的特征體現。

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  統觀我國邊疆治理史,異質性實為治理的重要影響因素。自秦朝開始,中央政府就開始運用各種治理手段減小邊疆在政治、經濟、文化等方面與腹地的差異,通過增強中央政策在邊疆的適用性,加大中央政府在邊疆的政治合法性,進而維護國家的穩定和發展。秦王朝時期至十八世紀中葉。該階段是封建王朝的全盛時期,邊疆治理內容主要圍繞民族關系即漢族與少數民族之間的關系而展開,具體措施包括:在自然條件上,大力發展交通,例如秦朝建設五尺道;在政權建設上,國家疆域的邊緣部分相繼設置特殊的地方政權或派出機構,例如西域都護府,實行羈縻州府制等;在經濟建設上,進行移民實邊,扶植農桑,發展經濟。據歷史資料顯示,僅秦朝向嶺南地區的移民就高達55萬。通過大量的移民,促進了民族交流、經濟生產技術傳播,促進了邊疆經濟的發展。在文化建設上,強調以華變夷,對邊疆的民眾實行文化教化,以此影響邊疆各民族的文化體系,例如秦朝在文化上進行了“普天之下,摶心揖志。在器械一量,同書文字”。該歷史階段的邊疆治理仍然是以中央王朝的統治能力為中心,國際地緣因素尚未凸顯,邊疆的內部異質性對治理活動的影響占據主導。近代以來,隨著地理大發現,西方資本主義開始入侵中國,邊疆問題開始摻雜國際性因素,近代國家觀念下的邊疆治理開始出現變化:一方面,隨著中央王朝式微,傳統羈縻州府的治理效果不斷弱化,邊疆在政治上與腹地呈現松散聯系;另一方面,隨著列強在邊疆不斷地扶植分裂勢力,邊疆陷入被瓜分的危險。在此背景下,晚清政府主張改變羈縻州府制,采取了以中央集權的行省制為中心的一系列治理措施,力圖實現邊疆與內地的政治制度同構,例如西南邊疆行政建制增設道、藏區的改土歸流、新疆建行省等。由于列強的入侵和中央政府自身腐敗,中央對邊疆的統治能力不斷被削弱。隨著“九·一八事變”的爆發,內憂外患成為該時期邊疆治理的歷史大背景,反帝國主義侵略、反帝國主義扶植的國內分裂勢力,在邊疆民族地區建立現代國家治理體系成為貫穿民國治理歷史的三大主線。在邊疆治理方面,國民政府堅持“宗支”理論,力求消除民族差別,把國家治理體系一竿子插到邊疆,例如通過完善交通、通訊、塑造國家認同,發展邊疆教育和開發邊疆等工作、對西南邊疆進行改土歸流、通過大力籠絡地方勢力和部族首領,例如“馬家軍”等,在維護邊疆現有格局的基礎之上對地方實行絕對性控制。國民政府實際上在邊疆治理中是不斷地追求邊疆治理與內地治理的同質化,但在具體的治理過程中過于強調“邊內”一體,例如以“邊疆民族”代替“邊疆少數民族”,以此模糊少數民族的界限,這與邊疆的民族存在的歷史事實不符,反而在一定程度上激化了少數民族的身份認同危機。

  新中國成立后對邊疆治理實踐主要包括:在邊疆穩定方面,首先是充實邊防力量,為防止和解決邊疆的民族分裂勢力和恐怖暴力事件提供了重要條件;其次是解決國民黨殘余勢力,通過展開剿匪斗爭,穩定邊疆和國家發展局勢;再次是解決邊界問題,截止1963年11月,隨著一系列邊界條約的簽訂,中國邊界遺留問題基本上得到解決,為邊疆治理創造了良好的周邊環境;最后是解決邊疆的民族問題。為提升邊民國家認同,國家通過民族調查、少數民族到內地的學習交流、制定民族政策等,為民族問題的解決創造了條件;在邊疆發展方面,一方面組建生產建設兵團,大力進行邊疆屯墾,建立了包括北大荒、“八字頭”在內的系列國營農場,帶頭和促進地方生產力的提升,對建國后的經濟建設做出了重要貢獻;另一方面,從政治上給予了一種“因地施策”的發展空間與保障,為了維護邊疆的穩定和發展,在民族地方實行民族區域自治,依照邊疆的民族、文化等要素特征開展治理。此外,針對邊疆長期滯后與內地的區域發展不平衡,“興邊富民”“西部大開發”“對口援藏”“對口援疆”等系列方略措施相繼出臺,促進了邊疆的經濟、文化和社會的發展。

  由此可見,雖然不同時期中央政府由于國力、國情的不同,在邊疆治理內容存在區別,但無論是王朝國家時期的邊疆治理還是近現代意義上的邊疆治理,邊疆異質性均是邊疆治理的重要情境要素。

作者簡介

姓名:胡佳玲 工作單位:四川大學中國西部邊疆安全與發展協同創新中心

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