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行政與民主:走向基層善治的機制選擇與發展路徑
2020年02月08日 08:30 來源:《云南社會科學》2019年第6期 作者:余孝東 趙文杰 字號

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關鍵詞:

作者簡介:

    作者簡介:余孝東,華中師范大學中國農村研究院博士研究生;趙文杰,復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生。

  【摘 要】作為現代治理的兩種基本工具,行政機制和民主機制互為校正和補充,兩者的不同組合形式形成行政支配型、民主導向型、行政與民主均衡型三種治理路徑,并顯現出不同的治理效度?;鶎又卫碜鳛閲抑卫淼闹匾獦嫵刹糠?,具有基礎性作用。推進基層治理體系和治理能力現代化,把我國制度優勢更好轉化為治理效能,既不可能單向度的依靠行政推動,也不能純粹追求民主,要在兩者相向而行、良性互動中厘清基層治理主體的權責邊界,建設“積極行政”的服務型政府,強化民主機制的議事協商功能,在均衡治理中讓公共利益最大化,從而促進治理效度的提高和基層“善治”的實現。

  【關鍵詞】基層善治;治理路徑;治理效度;行政;民主

  20世紀80年代,面對風云迭變的世界政治形勢,尤其是發展中國家復雜的政治狀況,傳統政治理論的解釋力愈發受到挑戰。1989年,世界銀行率先提出“治理”(Governance)概念后,迅速引起西方學界關注,并在社會科學研究中賦予其新的內涵,被大量運用于社區治理、生態治理等領域,衍生出一系列治理模式,如民主治理、多中心治理、合作治理、整體性治理等。[1]90年代后期,國內學者積極引介治理概念來解釋中國的政治現象,并迅速成為國內重要學術話語,被廣泛運用到多個學科、多個領域的研究語境中。

  “治理”更多是突出民眾參與。[2]作為單一制國家,中國采取的是多層級政府的治理模式,民眾參與公共事務,直接接觸的主要是縣鄉兩級政府,由此形成基層這一廣泛但邊界并不清晰的領域。在國內治理理論的研究中,討論和闡釋基層治理方面的成果占到了相當比重,整體來看,可分為四個層面:一是以基層治理制度切入,從村民自治制度建構的條件形式、發展演進等進行分析,探討村民自治的價值意義,以及如何有效實現;[3]此外,聚焦鄉鎮一級政府,剖析基層政權的職能定位、運作模式,提出政府制度化的革新方向。[4]二是對治理主體的考察,其中又出現以能人為導向的精英治理和農民、社會組織等廣泛參與的多元治理兩種分野。[5]三是在撤鄉并鎮、合村并組背景下對治理單元的討論,嘗試從部分地區的實踐經驗出發,提出在自然村、小組等單元實現有效自治。[6]四是分析基層治理模式,考察基層政府與村莊、農民的關系,以及如何將國家意志灌輸到基層,在較多觀點中以項目制最具代表性,其通過對項目過程中各個主體不同的制度邏輯和行動策略的分析,強調通過供給公共產品、拓展村民參與,實現公共利益,進而達到整合基層的目標。[7]

  現有成果為基層治理研究提供了諸多參考和借鑒,但限于當時的歷史條件或研究視角的單向性,在近年來愈發復雜、豐富的實踐面前,解釋力仍顯不足。以近年來頗為盛行的多中心治理理論為例,其強調治理中的多主體參與,但在現實政治生活中,由于各個主體的參與能力存在不均衡性,治理效果很難達到奧斯特羅姆的預想狀態。

  十九屆四中全會提出,堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,是全黨的一項重大戰略任務。作為黨的執政之基、力量之源,基層在國家治理中具有基礎性地位,但是,基層治理體系和治理能力離“現代化”的目標還有很大距離。從縱向上看,長期以來的全能主義政治遺留下強大的慣性,單向度的行政手段在基層治理中仍然很有市場,與急速的社會變革對治理轉型的要求愈發不相融洽,甚至背離;在橫向上,各個地方也并非是齊步走。以農村集體產權制度改革為例,試點地區基本都按時完成了改革任務,然而效果懸殊,導致結果近似而效度不同,已有的治理研究對此并不能作出很好的理論解釋。本文擬在現有研究基礎上,引入行政和民主這一對經典概念作為分析視角,圍繞基層治理中的機制選擇進行分析和闡述,并進一步討論治理效度,以及在未來如何優化治理路徑,走向基層善治。

  2017年以來,筆者所在團隊參與了三輪農村集體產權制度改革的評估驗收,在此過程中,通過聽取匯報和走村入戶,借助集體座談與個別訪談,結合問卷調查的方式收集了大量的一手資料。本文將以其中3個評估試點,即湖北省京山市、吉林省朝陽區、北京市大興區的農村集體產權制度改革案例作為研究的立足點。

  一、行政與民主:治理路徑的一種分析視角

  作為現代治理的兩種基本工具,行政機制和民主機制雖然互為校正和補充,但兩者在實踐中的運用并不總是相向而行,制度慣性、現實環境等多種因素決定其匹配出不同的治理路徑。直觀地從結果上來看,不同路徑下治理任務的完成情況或許差異不大,但是效度卻可能是迥異的。本文嘗試以行政和民主為分析視角,對此進行分析和討論。

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  在韋伯看來,精確、迅速、清晰、通曉公文、連貫嚴謹、整齊劃一、嚴格服從,且相互扯皮減少,物力、人力成本降低是官僚制行政管理的典型特點。[8]同一時期,行政學奠基人古德諾提出政治與行政二分法,他認為,政治的功能在于國家意志的表達,行政則是對國家意志的執行。[9]傳統國家向現代國家轉型的過程即是國家權力主動介入到社會的過程,這一過程與現代化是同步的。國家權力延伸和下沉的重要支點就是行政力量的支配,這一機制主要體現為組織邏輯、集中邏輯和化約邏輯。[10]進一步闡述,行政力量為了實現對國家意志的執行,必須依靠完善的組織體系。而與政治對民主的追求不同,效率被視為行政的頭號公理,[11]強調以較小的投入,獲得最大的效果,這決定了行政具有化繁就簡、復雜事情簡單辦的化約邏輯。在強調整體性的行政支配下,其更具有“集中力量辦大事”的天然優勢,中央權威越強的國家,集中邏輯就越是顯著。

  在另一端,作為價值的民主一直拘囿于政治層面,而其手段性卻備受忽視。從方法、形式和程序來看,民主其實更多是一種工具性安排,[12]內在地體現為聚合邏輯、制約邏輯合一的工具理性。不同于行政機制強調一致性帶來治理的供需不對稱,民主機制為民眾參與、議事、協商、監督等提供了多樣化的路徑,走出凝閉狀態的開放決策顯然更有利于在廣泛的群體中找到最大公約數,實現利益聚合。治理過程中的民主參與也決定了以往單純的對上負責必須做出改變,回應民眾訴求,根據執行情況適時調整政策,從而提高民眾滿意度,體現為對公權力的制約邏輯。

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  20世紀50年代,與土地改革同步,中國史無前例地實現了國家權力向基層末梢的延伸,行政力量賴以發揮作用的組織體系建立起來。在改造鄉土社會的過程中,國家也注意到了地區差異性和發展的層次性,但統一的行政機制內在的推動著整齊劃一的一致性。[13]改革開放后,統合體制的社會基礎不復存在,但行政力量的慣性依賴仍然強大,其等級性、封閉性的弱點不斷受到挑戰。更因為行政是對國家意志的執行,表現為下級對上級負責,對民眾的回應能力十分脆弱,在職能履行上出現錯位、越位、虛位。此外,行政具有吸納性,從而壟斷社會資源的分配權,[14]容易讓公共決策進入凝閉狀態。

  進入80年代后,村民自治從發軔到形成以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為要義的較為完善的制度安排,與后續在實踐演進中因需出現的村民監督委員會、村民理事會、集體經濟組織等,推動基層民主不斷向前發展。然而,民主不是萬能的,在基層民主發展過程中同樣暴露出弊端和問題。首先,效率作為公共治理的重要價值訴求,與民主機制存在著張力,[15]過度追求民主,勢必帶來決策過程的低效,在消耗民眾參與熱情的同時,也對公共建設和公共產品的提供帶來了阻礙。其次,民主機制的關鍵在于參與,在急速的社會轉型時期,村莊空心化、“三六九”(婦女、兒童、老人)留守問題導致民眾參與質量大打折扣,公共治理往往淪為少數人,甚至是村莊宗族勢力、黑惡勢力的把控之中。

  可見,無論是行政機制,抑或是民主機制,都是優勢與弊端共生共存。在不同的環境限制和價值導向下,行政機制和民主機制的組合相應的產生四種不同的基層治理路徑(見圖1)。一是行政與民主均衡型,由于行政和民主機制的內在張力,這一路徑下,行政并非表現為強支配性,而是體現在效率、專業的公共服務提供上,從而為民主機制的作用發揮創造條件,在互為校正和補充中克服弊端,實現治理效度最大化。二是行政支配型,是最為傳統和基層依賴度最高的治理路徑,表現為行政統攝社會。三是民主導向型,強調減少行政干預,以自治實現自主運行、自主調節。四是行政和民主雙雙缺位,公共事務的治理既無法依靠政府主導,也無法實現社會自主調節,走向治理失敗,不過,在現行體制下,這顯然是一種假設狀態。下面將結合案例對前三種路徑做進一步的考察。

  圖1 行政和民主分析視角下的基層治理路徑分類

  二、基層治理路徑的個案考察

  本文選取的3個案例來源地作為試點先行地區有一些共性特征:一是農業基礎較好,均具備豐富的涉農改革經驗;二是城鄉融合發展過程中人口流動加速,社會關系日漸復雜,在基層治理方面都面臨著較大的挑戰。此外,作為關涉農民切身利益、影響農村未來發展的集體產權制度改革本身也是一項無現行經驗可循的重大治理事項。因此,以此考察行政和民主分析視角下的基層治理路徑有一定的代表性。

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  1. 指導為主,踐行審慎行政

  以效率為導向的行政機制在實踐中往往容易表現出一刀切的專斷性,但京山市卻體現出審慎行政的理念。作為湖北省唯一一個進入首批農村集體產權制度改革試點的地區,京山市面臨著多重壓力,不僅要如期完成改革任務,而且在橫向的政治錦標賽模式下,還要做出成績、做出亮點。[16]此外,農村集體產權制度是社會主義公有制經濟在農村的重要體現,是社會關系和階級關系在農村經濟領域的體現。改革既是破冰,又是在新形勢下與時俱進完善這一制度的探索,農村集體產權制度改革不僅涉及農村的經濟發展問題,也涉及基層治理問題,如何在農民利益保障和制度績效之間尋求平衡也是對改革成效的重要考量。

  在改革推進過程中,除清產核資、清人分類兩項基礎性工作整市同步外,對股權配置這一關鍵環節排除了一次性全面推開的選項,采取“試點中做試點”的方案,將縣域內村集體經營性資產體量較大的21個城郊村、園中村等納入第一批試點村莊范圍,為其他同類村莊開展改革工作提供經驗借鑒。同時,按“尊重歷史、照顧現實、程序規范、群眾認可”的原則,依據程序讓各村民主選擇配股方式、計算節點和制定具體的實施細則,做到“一村一策”“一組一法”。

  2. 尊重民意,突出過程民主

  政府對社會力量的尊重能夠釋放社會活力,在行政過程中引導公眾參與,既能激發公眾建言獻策、參與改革實踐的積極性,也能突出改革過程的民主性,保障改革舉措的順利實施。但在政治生活中,對上負責的行政替農民做決策、閉門決策并不鮮見。在利益一致性較高的時候,引發的反彈并不會太大,但進入個體差異逐漸放大的異質性社會后,充分尊重民眾意愿,以程序正義保障結果公平是現代治理的內在要求。在京山市的改革中,主要體現為三點:一是保障參與主體的“代表性”,在原住民之外,各試點村積極吸納新遷入戶等不同群體代表加入專班,保障不同群體的參與權利,謹防少數群體出現“被代表”的情況。二是確保決策過程的民主性,按照“追求公平、體現貢獻、縮小差異”的民眾共識,通過群眾提議、大會討論、表決通過等一系列議事流程確定股權類型,探索出以個體為單位的“基本股”,按從事勞動年限核算的“農齡股”,以繳納農業賦稅、三提五統年限衡量的“貢獻股”等,在此基礎上以民主協商的方式決定股權組合形式,各村形成了“基本股+農齡股”“基本股+貢獻股”“戶股+人股”等差異化的股權搭配模式。三是保障農民自我管理的主動性與創新性,在民主議定中,個別村莊還制定了更為精細的方案,如對農業合作化入社時無償上交“五大農具”的農戶,通過現金形式予以補償,該市白谷洞村1954年入社時上交農具的90戶老農戶,每戶均獲得了1萬元現金補償。

 ?。ǘ┍本┐笈d:行政支配型治理

  1. 全能施策,強調行政邏輯

  大興作為北京市下轄區,政府層級較一般的省、自治區少了地市一級,因而在貫徹上級政府意見時更具有直接性,在壓力型體制下層層傳遞的行政力量在到達基層時損耗更小,這在農村集體產權制度改革中體現的較為明顯。大興區將成立的改革督導組直接下沉到村,對每一環節實行“一步一培訓”,要求“改革不完、人員不撤”。同時,各鎮經管站一般至少配備11名工作人員,分工“一對一”下村對改革進行指導。不僅村級改革方案要提交鎮級政府審核,以咨商制度對經濟事務進行討論也需形成書面決議,并報鎮經管站以及包村干部進行審核。在公共治理過程中,規則是民主精神的重要體現。[17]但包村全覆蓋,以及督導組下沉到村實現了對改革過程的全方位、系統性指導,既定規則直接傳遞給村莊執行,缺少民眾討論與反饋。以清產核資環節為例,制定了15個表格,達到模板統一、步驟一致的目的。

  行政機制的化約邏輯將復雜問題簡單化,但其優劣取決于具體環境。大興區在清產核資過程中,未明確區分村集體資產所屬范圍,在資產量化時將公益性資產全部折股量化,造成對集體資產的估值整體偏高,但是實際可經營資產收益小。

  2. 民主參與空間有限,但行政機制有一定彈性

  在政府全面統籌下,村莊和民眾自主性發揮空間十分有限,但行政機制的運用也并非完全慣性機械。面臨城鄉結合部的復雜形勢,政府不得不對簡單化、一致性的行政支配進行優化,更多地去考慮如何照顧到不同群體的實際情況和利益訴求。如計生股的設置,就是為彌合獨生子女與非獨生子女家庭因拆遷補償形成的經濟差距,緩解社會矛盾。此外,本著對集體化時期村民對集體積累所做貢獻做好“歷史結賬”工作,大興區將村集體經濟組織資產的一部分分配給集體化時期曾入社或參與集體生產的農民,充分尊重入社貢獻與勞齡貢獻,前者在產權改革時計算支付原始入社股金的本金及利息;后者可自由選擇“勞齡設股”和“一次兌現”兩種方式進行補償。

 ?。ㄈ┘殖枺盒姓c民主均衡型治理

  1. 規范基本程序,減少過程干預

  市場成為決定資源配置的決定性因素,其內在的要求建設服務型政府,行政機制到位不越位、補位不缺位。朝陽區在改革中主要對原則性問題進行方向把握,強調基本程序,減少了對具體過程的干預。一方面,引入第三方,會合法律、財務等領域的專家,就主要環節形成相應的配套文件,制定村級改革流程圖和時間計劃表,確保改革進程進度可控又預留有彈性空間。另一方面,針對集體經濟組織成員身份確認中遇到的復雜情況,聘請法律顧問,在制定成員身份確認指導意見中給予有關法律方面的意見和建議,同時在文件制定后對其進行合法性審查,確保政策不違法。這一舉措的另一個重要作用是對村民民主議定形成的相關身份認定標準進行合法性審查,保證其既合乎民意又合法合規。該區永樂鎮辛屯村在商議討論集體經濟組織成員認定資格時,決定對婚出婦女一律不予確認,鎮政府通過法律顧問對這一標準進行合法性審查后,認定其不合法,予以否決,從而保障了婚出婦女的合法權益。

  2. 建立平臺與規則,保障民主參與

  為全面理清資產、資源和資金狀況,各村都采取兩級清查的方式,分別對村級資產和組級資產進行清查。村級資產清查由資產清查小組全員參與,組級資產清查則以該組組長、村民代表和“五老”人員以及相鄰組的組長為主體,村兩委班子起指導和監督作用。兩級資產清查方式既確保村級和組級資產邊界清晰,又能避免村民因“一刀切”的清查方法引起矛盾和糾紛。

  針對改革過程中較為棘手的成員資格認定問題,首先,確定以在冊戶籍和土地承包權為基準線。其次,建立雙證模式。針對1997年以后的婚出婚入婦女及衍生人口,原戶籍地和現居地村委會開具土地所有情況說明。在兩邊證明都沒有土地的情況下,在保證集體經濟組織成員唯一性的前提下,充分尊重本人意愿,選擇一方,按照程序確認集體經濟組織成員,防止“兩頭空”和“兩頭占”。

  3. 預留彈性空間,行政與民主雙向互動

  公眾參與的核心環節是政府與公眾的互動,也就是公眾參與治理的決策過程,[18]這是現代治理超越行政官僚制的重要標志。朝陽區建立了懸置問題仲裁模式,就基準線和雙證模式之外的少數個案,如果通過民主議定無法解決成員資格確認問題,現有法律法規、政策文件空白,但是村民有現實訴求的情況,成立區級農村土地承包糾紛調解仲裁委員會,組建仲裁庭,通過土地仲裁和產權制度改革進行解決。在區鎮(街道)政府制定成員身份確認的指導意見時,也留置了一定的彈性空間,支持各村在依法依規、于法有據的原則下就相關資格條件進行民主議定,以集體共識劃定成員邊界。此外,在改革過程中,形成了較為成熟的“問題清單”模式,即各鎮各村在改革中遇到的問題統一收集起來,由各村匯總到鎮一級,鎮一級合并同類項,匯總至區一級,區級牽頭部門組織律師事務所、會計師事務所等進行系統性的討論,統一回復。

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  民眾的需求是多元的,這在農村集體產權制度改革中表現的尤為顯著。以關注度最高、矛盾最為集中的集體經濟組織成員身份確定為例,戶籍、土地承包權等基礎條件如何劃定,婚出婚入的女性、公職人員是否納入,無不是棘手難題。倘若按行政機制的一貫思維,一紙方案便可迅速推開。在行政的強力壓制下,或許能一時風平浪靜,但留下的長遠隱患將置后續的治理于更加被動的境地。但是,如果缺少了必要的行政介入,在利益面前,“少數服從多數”原則的濫用又容易出現侵犯、損害少數群體利益的現象。

  當前,單向度的行政機制發揮支配性作用的社會基礎已經發生了很大變化,行政機制的組織邏輯、集中邏輯、化約邏輯能夠實現的治理效度越來越有限。但是,同樣是因為轉型社會的復雜性,行政機制的運用又必不可少,這就需要一種新的適應變革的治理路徑。長春市朝陽區的案例無疑提供了一種參考,也就是將民主機制與行政機制相匹配,實現兩種機制的優勢融合和弊端最小化,走向均衡型治理,或許是政治社會發展的趨勢所在。

  三、善治導向下基層治理路徑比較和效度分析

  不同治理路徑可能會出現近似的治理結果,表現在農村集體產權制度改革中就是試點任務的基本完成。但是,如果進一步分析三種路徑下的治理效度,顯然是有差異的。走向基層善治,需要超越簡單的顯性結果導向,從內在的治理有效性上探索可行路徑。

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  庫伊曼和范·弗利埃特提出,治理的概念就是“它所要創造的結構或秩序不能由外部強加;它之發揮作用,是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動?!盵19]俞可平認為善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,在政府對公共生活的管理中,政治國家與民眾關系達到最佳狀態。[20]可見,區別于行政官僚制注重結果導向和民主擁躉者強調價值導向,良善的治理不僅表現為結果的顯性,更體現在過程的參與和互動。但參與和互動作為兩個動態指標,本身是難以衡量的,必須進一步細化考察。

  在前述3個案例的基礎上,抽取治理過程中的關鍵共性節點分析治理效度。一是參與主體,也就是農村集體產權制度改革過程中的村級專班,他們是村級改革的直接操盤手。在村兩委班子之外,京山市加入了村民代表,并將吸收熟悉村情、公道正派、威信較高的村民代表參加作為硬性要求,大興區由鎮經管站直接介入,實行“一竿子插到底”,外部性較強。二是決策范圍、決策程序、決策規則,這是行政放權的重要體現,從表1來看,京山市最為寬松,大興區有些“統的過多”,朝陽區相對均衡。三是決策自主性和決策結果,是綜合衡量治理參與的顯性指標。如果決策自主性太弱,決策結果是否有效不能由參與主體來決定的話,民眾參與熱情勢必會下降,步入“用腳投票”的困境。綜合來看,朝陽區實現了決策效率與效度的契合,治理效度是最高的。

  表1 個案選擇地區治理效度比較

 ?。ǘ┤N路徑的效度差異源自治理機制的選擇取向

  從橫向上看,雖然各級政府都在中央的領導下開展工作,屬于“政出一門”,但由于資源稟賦、經濟發展基礎、社會關系復雜程度的不同,基層治理的模式存在較大差異。從縱向上看,由于區域特性、體制慣性的影響,同樣表現為發展上的層次性。京山市作為首批試點,彼時頂層設計多為框架性意見,“摸著石頭過河”任重道遠。另一端,產權改革牽一發動全身,與集體經濟組織成員利益關聯性大,農民有參與的動力和熱情。在這樣的環境下,為了減少政府行為帶來的社會矛盾,京山市的改革中,行政更多立足在服務職能上,民眾充分參與改革過程,自主性強,但決策效率較低,反映出民主與效率的二元悖論。正因如此,作為首批試點,京山市的改革經驗未能推廣到其他地區。大興區位于首都地區,且政府層級更少,對中央政策的執行力度要高于其他兩個試點地區,行政支配在改革中占主導地位,有民主參與,但決策自主性較低,雖然改革任務整體完成較好,但對于不同利益訴求的聚合顯然不夠。朝陽區地處城鄉結合地帶,部分村作為規劃征占區早已坐等分利。在這樣的背景下,雖然集體經濟本身一時難以實現分紅,但面對預期利益,村民對集體經濟組織成員資格表現出極大關注。政府因勢利導,民眾不僅有參與,還體現為更高層次的過程互動,實現了均衡治理。

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  3個改革試驗區在區域和發展基礎上都有一定的代表性。將理論預設和案例考察結合來看,治理效度的提升取決于行政機制和民主機制各自的使用程度。圖2中C點、A點、B點分別代表行政與民主均衡型、民主導向型、行政支配型。治理作為公共權力與社會的互動過程,[21]公共權力的重要作用不可或缺,因此C點是一種符合現實情況的相對理想狀態。AC、BC路徑各自意味著行政多一些服務和民主多一些參與,其結果都可以向C點靠近。CD作為一種可能,表示行政支配能力下降、民主參與縮小,其向O點靠近的過程,也是治理失敗的過程。

  單一權威中心以等級化組織實現對社會秩序的控制,即霍布斯式的公共秩序是人類幾千年的政治生活中熟知的公共治理模式。然而,近代以來,尤其是進入21世紀后,“多一些治理,少一些統治”(less government and more governance)已經成為各國政治發展的重要特征。在社會政治生活中,治理是一種偏重于工具性的政治行為,[22]其本身所強調的民主、參與和協商,就是民主的一種重要形式和途徑。[23]也就是說,民主不再只是一種特定的制度安排,內涵的工具理性表現為民眾有機會通過多樣化的途徑參與公共治理,而不僅僅是被動接受者。在治理理念下,參與將逐步由一種特定的政治行為演變為一種社會組織形式。[24]而善治的本質特征就是政府和民眾對公共生活的合作管理,是國家和社會的最佳狀態。[25]因此,行政支配或民主導向型治理路徑只有相互補位,才能實現基層善治,也就是A、B直接向E點靠近。當然,治理效度的提升是動態的、漸進的,C點也并非是不動的,CE也是一種理想路徑。

  圖2 基層治理路徑的可能走向

  四、以治理路徑優化實現基層善治的對策建議

  走向基層善治的過程就是實現基層公共利益最大化的社會管理過程。通過分析湖北省京山市、北京市大興區與吉林省長春市朝陽區農村集體產權制度改革實踐中不同治理機制的選擇所形成的效度差異,可以為優化治理路徑,實現基層善治提供啟示和方向。

 ?。ㄒ唬├迩寤鶎又卫碇黧w的權責邊界

  厘清基層治理主體的權責邊界是實現行政與民主均衡型治理的前提?!胺e極行政”并非與“消極自治”相對應,相反,“積極行政”的政府應該主動調適,給基層社會預留充分、合理的自主性空間。結構完整的縣級政府應突出行政邏輯,以方向引導、原則把握統領基層治理的結構及其調適,充分發揮對基層社會治理的統合性作用;作為社會一方的基層組織應突出自治邏輯,充分發揮組織成員的創造性、能動性,動員各方參與;作為最低一級政府的鄉鎮政府應兼顧行政與民主的特性,既“承上”——承接上級政府的部分權責,采用彈性的行政方式實現自己的治理目標;又“啟下”——充分考慮民眾的意見表達,既要避免消極參與、不參與的“集體行動的困境”,更不能出現參與無門導致的非理性伸張。

 ?。ǘ┙ㄔO“積極行政”的服務型政府

  在中國,“積極行政”有其深厚的歷史傳統。在基層治理過程中突出“積極行政”,形成引導性主體力量,給基層社會建立制度性空間。但這并不意味著全能主義的全方位干預,而是讓行政扮演好三重身份:制度建構者、意識形態維系者、資源調配者?;鶎诱枰诨鶎由鐣薪嬕惶渍咻斎氲牧夹灾卫硐到y,表達上級政府傳達的國家意志,并有節制的發揮資源調集和再分配的作用。但實現國家治理的現代化,要求政府不僅能夠自我積極有為,更重要的是將廣大人民群眾的積極性調動和激發起來,讓人民群眾積極有為。[26]要實現基層群眾的參與和有為,必須創新行政方式,提高行政效能,建設人民滿意的服務型政府,為多元主體的治理參與提供平臺,確保以有序提高參與的有效性。服務導向型基層政府還體現在回應性上,這要求行政機制克服向上負責的慣性,和民眾增進溝通互動,不斷在反饋和調試中優化公共政策,踐行為人民服務、對人民負責、受人民監督,為完善中國特色社會主義行政體制奠定堅實基礎。

 ?。ㄈ娀裰鳈C制的議事協商功能

  基層民主推進以來,重視形式而忽視了有效治理。在基層治理中,處于支配地位的行政機制習慣于先拿出既定方案,再走民主過場,導致民眾參與熱情降低,政府單方唱獨角戲的尷尬境地。十九屆四中全會提出,堅持人民當家作主,發展人民民主,密切聯系群眾,緊緊依靠人民推動國家發展是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。習近平總書記也強調:“我們要堅持和完善基層群眾自治制度,發展基層民主,保障人民依法直接行使民主權利,切實防止出現人民形式上有權、實際無權的現象?!盵27]擴大民主機制的使用,就是要克服參與形式化,強化民主機制的議事協商功能。以農村集體產權制度改革中的議事協商為例,從治理過程的角度來看,基層政府一方面給村民提供議事程序、議事平臺,充分發揮政府的引導作用、服務功能,另一方面尊重民意,聚合不同的利益訴求,吸收政策反饋并做出回應,形成一種良好的政社互動模式,以行政與民主的均衡找到公共治理的最大公約數,實現公共利益最大化。

  總的來說,行政偏向于引導規則、程序的制定,面對各種競爭性的價值和利益,要依賴于民主機制的協調做出選擇;而民主偏向于群眾參與、決策過程的討論等,但要克服效率悖論,必須在行政維系的有序環境中運行。因此,提高基層治理能力,既不可能單向度的依靠行政推動,也不能純粹追求民主,兩者需要相向而行、良性互動,才能兼顧效率與民主,促進基層治理效度的提高,推進基層“善治”的實現。當然,區域特征、治理慣性、發展基礎決定了各地面臨著不一樣的治理形勢,這必然導致治理路徑轉換、治理效度提高、善治目標實現的不均衡性。前沿探索的地區經驗需要進一步上升為頂層設計,借助擴散效應實現橫向帶動。

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作者簡介

姓名:余孝東 趙文杰 工作單位:

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