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宅基地“資格權”的法理闡釋
2020年04月09日 17:47 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:申建平 字號

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  資格權并不具備權利應有的特定利益要素,其僅意味著利益實現之可能,它只是一種身份,是農戶申請取得宅基地使用權的前提和基礎。農戶最終能否獲得宅基地具有不確定性,這種不確定性與民事權利性質不相符。因而不是真正意義上的民事權利。

  2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出宅基地“三權分置”,這意味著農村的宅基地制度改革將有突破性進展。而從民法典物權編一次審議稿、二次審議稿到當前的民法典(草案)物權編宅基地部分內容基本未修改,新《土地管理法》也未體現宅基地“三權分置”改革精神。如何在當前進行的民法典物權編中對宅基地相關制度進行完善,有賴于宅基地“三權分置”理論的科學闡釋。實現從政策文件到法律制度的轉變,首要任務便是準確理解宅基地“資格權”的內涵及性質。

  “資格權”無法權利化

  按照宅基地“三權分置”改革的試點思路,“資格權”是與集體所有權并列的重要權利之一。那么,如何準確解讀“資格權”是推進宅基地“三權分置”改革的關鍵環節。學界就此觀點也是眾說紛紜,有財產權說、復合性權利說、宅基地使用權流轉后的剩余權說等。依據宅基地“三權分置”政策目標,結合我國《物權法》《土地管理法》的規定,宅基地“資格權”既不是財產權也不是復合性權利,更不是宅基地使用權流轉后的剩余權。它其實只是一種資格,是農戶基于集體經濟組織成員的特定身份而享有的可以申請在本集體土地上建造住宅及其附屬設施的一種資格。它并非是一項權利,也無法權利化。

  首先,資格權就是集體經濟組織成員可以申請取得宅基地的一種特定身份。根據《土地管理法》和國家有關規定,宅基地使用權取得和保有均以主體具有本集體經濟組織成員身份為前提。宅基地使用權主體嚴格的身份性有其深厚歷史背景。眾所眾知,集體經濟組織所有的土地,在歷史上是農民響應黨的號召、自愿放棄其土地所有權而形成的,農民的私人所有權土地通過集體化而轉化為集體的土地所有權。作為社會主義公有制的實現形式,集體經濟組織有義務為其成員提供至少是最基本的生活保障。集體經濟組織通過無償提供宅基地滿足其成員合理的居住需求,即為集體成員在集體土地所有權上設定以建造自用住宅為內容的用益物權。其作用在于保障集體成員居者有其屋,防止農民流離失所。宅基地使用權制度對農村的穩定發展和農民的權益保障確實發揮了重要作用。因此,資格權是集體成員以作為本集體的一分子的身份所享有的權利,嚴格來講屬于一種身份、一種資格。它存在于集體土地所有權,由集體土地所有權的本質目的所決定,它與集體土地所有權共始終,只要集體土地所有權存在和集體成員資格存在,集體成員就有資格申請宅基地。當其失去該集體經濟組織成員的身份時,其申請宅基地的資格隨之消滅。

  其次,資格權并不具備權利應有的特定利益要素,其僅意味著利益實現之可能。如果說“資格權”是集體經濟組織農戶申請宅基地使用權的前提和基礎,這也就意味著只要是集體經濟組織成員,都享有依法申請并取得建造住房所需宅基地的資格。但并非每位成員都能取得宅基地。申請人最終能否獲得宅基地使用權,取決于集體成員是否符合法律規定的相應條件及集體經濟組織是否存有宅基地等多方面因素,由于土地資源緊張,上海已經10余年未分配宅基地。近年來未能分得宅基地的農民數量呈直線上升趨勢。這就是說,在集體經濟組織有宅基地可分的情況下,最終能夠獲得宅基地使用權的必須是無宅基地、家庭人口眾多確需分戶居住的集體成員。

  因此,嚴格來說,資格權并不具備權利應有的特定利益要素,其僅意味著利益實現之可能,它只是一種身份,是農戶申請取得宅基地使用權的前提和基礎。農戶最終能否獲得宅基地具有不確定性,這種不確定性與民事權利性質不相符。因而不是真正意義上的民事權利。只有這種意義上的資格與具有確定利益的宅基地相結合,從而構成宅基地使用權時,才使得后者的利益內容得以確定。就此而言,資格權并不具備確定的利益內容,如此不確定的法律地位,無法定型化為權利。

  最后,資格權并不構成宅基地使用權的權能內容。集體成員以其成員資格取得對本集體土地的宅基地使用權是集體土地所有權的占有、使用權能分離的結果,由集體土地所有權分離的占有、使用權能構成宅基地使用權的權能內容,這些權能內容決定了該權利的性質最核心的是在本集體土地上建造住宅的權利。因此,資格權并不構成宅基地使用權的權能內容,它不體現權利的本質屬性。

  綜上,無法從宅基地所有權中分置出一個帶有成員權性質的“資格權”。我們不能將這種作為成員的身份獨立解釋并命名為資格權,否則,名不副實。資格權并非一項獨立的民事權利,無法和宅基地所有權并列進入宅基地“三權分置”的權利結構。

  “資格權”意蘊是農戶不因使用權流轉喪失宅基地

  “兩權分離”之下嚴格限制宅基地流轉的產權體系已成為土地財產權益實現的阻礙。宅基地“三權分置”的初衷是借助宅基地權利分置,在一定程度上破除宅基地使用權的身份屬性,以此達到促進閑置宅基地和農房的高效利用。即通過制度創新使非集體經濟組織成員可以得到某種形態的宅基地利用權從而提高宅基地資源配置效率。但宅基地“三權”分置改革并不意味著徹底否定宅基地使用權的保障功能,而是在維持其保障功能的前提下,適當增強該權利的財產屬性。這一理念符合改革開放以來我國農村土地制度改革一貫遵循的邏輯。在這一前提下,目前允許流轉的只能是有期限限制的“使用權”,即租賃權。這是基于 2018年中央一號文件精神所作的符合邏輯的推論。

  那么,在有明確期限約定的宅基地“使用權”流轉情況下,社會主體取得的是宅基地“租賃權”,這只是宅基地使用權行使和實現方式,農戶始終享有宅基地使用權。當約定期限屆滿,宅基地使用權人即當然回復宅基地使用權圓滿的權利狀態。在此情況下,農戶不會喪失宅基地。更沒必要因為擔心農戶會因宅基地使用權流轉喪失宅基地而生造“資格權”。

  民法典物權編應賦予宅基地使用權流轉權能

  在堅持宅地基使用權身份性、福利性保障功能的前提下,適當增強該權利的財產屬性才是符合宅基地制度改革的做法。當前切實可行的做法是借民法典物權編編纂之機,將這一關涉農民基本財產權利的制度予以完善。在民法典物權編之中應明確宅基地使用權的收益權能,同時賦予其出租、抵押等處分權能。建議明確規定宅基地使用權可以在一定的期限內有償地使用、自由地流轉。但宅基地使用權無論是抵押還是流轉,最終非集體經濟組織成員的受讓人僅取得宅基地使用權的租賃權,宅基地使用權仍然由原集體經濟組織成員享有。宅基地使用權流轉給非集體經濟組織成員的,應當在宅基地使用權證書上對租賃權人及使用期限進行登記。登記的方法一方面公示了該宅基地的真正權利人和權利狀態,確保宅基地依然屬于集體經濟組織成員,另一方面對“使用權”的權利人起到了保障作用。

 

  (本文系國家社科基金項目“三權分置下農地經營權入典問題研究”(18BFX155)階段性成果)

  (作者系黑龍江大學法學院教授)

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姓名:申建平 工作單位:

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