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需求管理:政府購買社會組織服務的重要議題
2020年04月09日 17:32 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:倪咸林 字號

內容摘要:黨的十八大以來,伴隨全面深化改革和創新社會治理體制的持續推進,政府購買社會組織服務的范圍和力度逐漸增大,這在一定程度上有效彌補了政府單一供給的不足,提高了公共服務供給質量和效率。

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  黨的十八大以來,伴隨全面深化改革和創新社會治理體制的持續推進,政府購買社會組織服務的范圍和力度逐漸增大,這在一定程度上有效彌補了政府單一供給的不足,提高了公共服務供給質量和效率。2020年2月,財政部出臺《政府購買服務管理辦法》(以下簡稱《辦法》),對已實施五年的《政府購買服務管理辦法(暫行)》(以下簡稱《暫行辦法》)進行了全面升級,對購買服務的主體、原則等核心問題作了更為明確的界定。在當前社會主要矛盾發生變化的背景下,如何從需求方角度出發,對購買服務需求進行精準識別、整合與轉化,成為該制度持續健康發展的重要議題,也是實踐發展中亟須解決的重大難題,需要進一步研究完善。

  對需求側關注略顯不足

  當前政府購買社會組織服務尚處于供給主導階段。此階段側重政府職能的轉變和社會力量的培育;然而,這在客觀上造成了對需求側關注略顯不足的情況,且在理論和實踐上都有所顯現。

  首先是學術關注相對較少。近年來學術界對于政府購買社會組織服務這一領域有所涉足。學者們分別從經濟學、政治學、管理學、法學、社會學等多學科視角進行了探討,取得了一定的成果。然而從內容上看,上述研究大都聚焦在政府購買社會組織服務的過程管理、合同管理、監督管理、評估管理等環節,以及養老、救助、社區服務等領域。對于“買什么”和“為什么買”這些涉及需求問題的研究偏少,在研究主題上呈現出結構性缺陷。然而,對需求管理的研究恰恰涉及購買服務政策的合法性、財政資金的有效性和服務滿足的精準性等核心問題??梢哉f,對需求管理的研究是購買服務政策的邏輯起點,理應予以深入研究。

  其次是實踐操作難。實踐中購買主體涉及從中央到地方各級政府及其相關業務部門,實際上還包含大量的群團組織和事業單位。這些主體在作出購買決策時往往以自身職能領域及可轉移空間為主要依據,購買行為呈現“自上而下政府主導、社會組織有限參與、服務對象被動接受”等特征,結果難免陷入“走得太遠卻忘記了為什么出發”的尷尬境地。實際情況卻是,實踐中的服務對象多是指向廣大的城鄉居民。在當今大眾需求多元化、個性化的時代背景下,對分散的、碎片化的需求進行精準識別與有效整合是一個棘手問題,稍有偏差就會出現供需錯位,其結果將導致部分民眾獲得感沒有得到滿足,甚至產生“相對剝奪感”。這不僅影響了中央提出“改革開放的發展成果更多更公平地惠及每一個人”的目標的實現,而且還將產生社會資本在一定程度上的流失等問題。

  順應矛盾變化 思考需求管理

  一是順應新時代社會主要矛盾變化,及時回應群眾關切。黨的十九大報告指出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化要求對人民的美好生活需要進行深入研判,以及系統思考全面建成小康社會的諸項工作。在此基礎上,政府也要思考如何制定并實施基本公共服務在城鄉、區域和民眾個人之間的共性滿足、差異化供給,以及更長遠的戰略性規劃。以此可以提高政府購買社會組織服務需求的回應性和供給的精準性,進而促使需求的滿足程度更加平衡、充分。

  二是順應基層社會治理的趨勢,完善共建共治共享的社會治理格局。黨的十八大尤其是十九大以來,基層社會的治理越來越受到中央重視,習近平總書記提出,“社會治理的重心必須落到城鄉社區”,基層社會治理被納入整個國家治理體系和治理能力現代化的范疇內進行統籌。當前基層社會治理的關鍵是吸納多元主體積極參與,確保每個人的訴求都能得到積極回應,這也正是黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的出發點和立足點。對政府購買社會組織服務的需求進行系統摸排與統籌管理,既是黨的群眾路線在新時期的有效延續,又是建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的現實體現。

  重識政府購買 完善需求管理

  從需求管理的角度思考政府購買社會組織服務,核心是要解決分散多元的公共服務需求的有效識別、有序整合與有機轉化問題。需求管理可以從構建有效的機制、搭建統一的平臺和配套系列的政策等角度進行完善。

  首先,構建有效的需求識別機制。需求識別是需求管理的起點,核心是要對多元分散的需求進行有效過濾與篩選,這就要有專業性的工作機制,否則非但無法識別有效需求,還會帶來其他問題。一是以現有的基層協商民主制度為基礎,對基層社區居民的公共服務需求進行充分討論。如南京等地推行的“廣場夜話”活動,引導群眾充分參與充分討論,使得公共需求問題在基層達成基本共識。二是讓第三方力量在需求識別和表達階段發揮專業化作用。如北京市部分地區在需求識別階段,就充分發揮樞紐型社會組織與群眾聯系緊密的優勢,及時將群眾需要以項目化的方式傳遞給決策部門。三是依托技術力量對潛在需求進行深度挖掘與預測,如北京市通過對“12345市長熱線”進行大數據分析,不僅能夠對各區域和各部門工作進行評估,還能夠對潛在需求進行預測,提高公共服務的前瞻性。

  其次,搭建統一的需求整合平臺。對多元需求進行整合是需求管理的重點,核心是對分散的需求進行類型化歸納并作出基本排序,為問題進入政策議程奠定基礎。一是在社區層面,以網格化管理服務體系為依托,梳理匯總碎片化的服務需求,實現對需求的初級整合。二是在街道層面,以社區服務中心(黨群服務中心)為依托,結合本地對區域內各社區上報的初級需求進行統籌,實現對需求的項目整合。三是在區縣級及以上層級政府層面,依托政府購買服務領導小組(部分地方和部分層級政府尚未成立類似小組),結合本地實際情況對區域內各基層政府上報的項目需求進行統籌、論證與評估,實現對需求的決策整合,如此便形成購買服務需求整合的分級一體平臺和同級扎口平臺。省級層面側重宏觀管理,負責出臺購買服務的指導目錄;省以下層面出臺政府購買服務的操作性目錄和負面清單,形成平臺內部分工責任體系,解決需求管理碎片化問題。

  最后,完善需求轉化的配套政策。對有效需求進行轉化是需求管理的關鍵,核心是完善需求滿足過程中一系列的政策銜接配套體系。一是動態調整目錄清單,用清單制度給需求管理匡定基本原則和范圍。進一步完善清單制,定期公布政府及相關部門的職能清單,以權責清單約束權力,以服務清單優化供給。及時出臺負面清單,規范服務邊界,防止出現民眾對服務需求的過度要求導致福利依賴,確保公共服務供給的公正性。二是完善需求轉化的評估反饋制度。對于準備納入購買服務的事項,可組建由行業專家、居民代表、政府代表和媒體等組成的評估委員會。評估委員會對購買服務的必要性、科學性、可行性、合法性等進行全面評估,并將結果反饋給基層社區。對于已經執行的購買服務事項也要進行后續研究性評估,以便整體把握該區域購買服務項目的平衡性和充分性,并及時將前瞻性和基礎性的服務需求納入購買服務目錄,實現政策及時調整跟進。三是創新需求轉化的政策工具,提高需求滿足的精準性和有效性。面臨多元分散甚至個性化的公共服務需求,傳統的政策供給方式難以充分滿足每個人的需求,由此創新政策工具成為很多地方政府購買社會服務的一種有效選擇。

  作為政府購買社會組織服務的重要議題,需求管理體現出一個動態調整、不斷完善的過程。這一過程既要求對現實需求進行回應,以便提高公共服務的精準性;也要求對潛在需求進行挖掘,以便提高公共服務的前瞻性。這恰恰需要理論界和實踐界加強對話交流,進而從整體上提高政府購買社會組織服務的制度績效。

 

  (本文系國家社科基金一般項目“政府購買社會組織服務的供需適配機制研究”(18BZZ103)、中國博士后科學基金特別資助項目“政府購買社會組織服務的需求挖掘及其整合機制研究”(2019T120440)階段性成果)

  (作者單位:南京師范大學全國民政政策理論研究基地)

作者簡介

姓名:倪咸林 工作單位:

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