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“放管服”改革中“權力懸空”現象的生成機理及矯正路徑
2020年02月07日 16:29 來源:《新視野》2020年第1期 作者:王雪麗 王少龍 字號

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作者簡介:

  作者介紹

  王雪麗   天津商業大學公共管理學院副教授、天津商業大學地方政府與治理研究中心副主任,管理學博士

  王少龍   天津商業大學公共管理學院碩士研究生

  摘  要“放管服”改革推進過程中要特別警惕在權力“一放一接”之間可能出現的“權力懸空”現象,包括權責錯配、供需錯配、對象錯配、主體缺位、程序缺失等等。職責同構體制下的行政分權邏輯,“以級別定權力”的標準化邏輯,壓力型體制下的任務驅動邏輯,部門利益導向下的本位主義邏輯,“重權力下放、輕權力交接”的結果導向邏輯等,是造成“權力懸空”現象背后的體制機制根源。為此,應從職權法定、靈活放權、上下溝通、協同聯動、優化流程五個方面啟動糾偏機制,在“偏離”與“調適”之間實現“權力懸空”到“權力歸位”。

  關鍵詞“放管服”改革;管理層級;權力歸位;權力懸空

  “簡政放權、放管結合、優化服務”是“放管服”改革的三大中心任務。其中,“放管服”改革的邏輯起點是“簡政放權”,具體包括“放開”和“下放”兩層含義?!胺砰_”就是取消不應當由政府管的事權,還權于市場和社會,解決的是政府越位問題;下放就是要將政府必須管的事項,根據實施能力和管理便利性原則,通過合理科學的放權,優化縱向政府間的權責配置,把各級政府應該管的權力切實管好、用好,解決的是政府系統內部權力優化重組問題。某種程度上可以說,“簡政放權”這一環節如果出現偏差,“放管結合”“優化服務”等后續改革的信心和成效必然大打折扣。為此,在“放管服”改革中要高度重視“權力下放”這一關鍵環節,特別是要警惕在權力“一放一接”之間可能出現的“權力懸空”現象,對其進行理論層面的釋義和解析十分必要。

  一  “權力懸空”現象的具體表現

  本文所說的“權力懸空”現象,是指在權力主體間重新進行權力分配的過程中,由于授權不明確、權責歸屬不清等原因導致權力執行受阻、權力運行無法落地的一種治理失敗現象?!胺殴芊备母镏谐霈F的“權力懸空”現象,主要表現為“權力錯配”和“權力缺位”兩個方面,在改革實踐中又有多種具體的呈現形式(見表1)。

 ?。ㄒ唬嗔ο路胖械摹板e配”現象

  放權改革中各種“錯配”組合極易形成“權力懸空”現象,進而影響改革的民眾獲得感。從實踐層面來看,權力下放中的“錯配”主要有三種典型表現:

  第一,權責錯配。權責錯配是指權力下放過程中由于忽視了權力主體間的權責對等導致“權小責大”和“權大責小”問題?!胺殴芊备母镏械臋嗔ο路艑嵸|上是縱向政府間責權關系的一次重新調整,權力歸屬和責任承擔必須明確且匹配。一旦出現權責錯配,勢必影響放權改革的落地效果。一方面,放權主體采用各種變通手段“留權減事放責”,“給責不給權”——該放的權不放、不該放的責任一推了之,不僅嚴重挫傷了下級政府承接事權的積極性,還可能導致權力的畸形運作;另一方面,由于權力下放的同時沒有明確放權方和承接方各自的責任歸屬,結果導致權責割裂,下放的權力濫用、失控,甚至導致腐敗問題,這種情況在委托放權中時有出現。由于委托機關和受托機關的權責界定不清,一些委托機關將委托事項下放后,做起了“甩手掌柜”,逃避監管責任,于是委托人與代理人間的信息不對稱常常潛伏著受托機關“逆向選擇”的風險,在“都管與都不管”之間極易形成權力的“懸空”。

  第二,供需錯配。供需錯配的直接表現是上級部門放權的單邊主義邏輯,即下放什么權力完全由上級部門說了算,忽視了權力承接主體的實際需要。以審批權下放為例,上級政府根據相關文件下放的審批權力,有時并不是下級政府所需要的,甚至是下級政府駕馭不了的,這不但沒有解決實際困難,反倒給下級政府增加了負擔。[1]供需錯配本質上反映了政府間縱向事權配置的隨意性。一方面是下放的權力,下級政府不需要;另一方面是下級政府急需的權力沒有放下來,其間的尷尬顯而易見。

  第三,對象錯配。此種權力錯配是因為放權主體對權力承接主體情況缺乏充分且必要的了解,進而將權力錯放給了不需要或不適宜承接的對象。具體可以細分為兩種情況:其一表現為“一刀切”式放權,即上級政府向同一級別的下級政府無差別地下放一攬子行政事權,而沒有顧及下級政府的差異化情況。比如,在浙江省向舟山市下放的事權目錄中,居然出現了煤炭生產許可證核發、草原上開展經營性旅游活動許可等與當地經濟社會發展毫無關系的事項。其二是將原本應當由某一層級政府承擔的事權錯放給了其他層級政府,近幾年廣受關注的基層負擔重問題就與此有關。

 ?。ǘ嗔唤又械摹叭蔽弧爆F象

  簡政放權是一個系統工程,放權不是簡單的一放了之,權力既要放得下也要接得住,更要管得好。然而,與“放權”相比,當前“接權”成了短板,各界對下放的事權能否被下級政府特別是基層政府順利承接普遍關注不夠。[2]放權過程中,權力交接中的“主體缺位”和“程序缺失”都會導致下放的權力無法真正落地,進而形成“管理真空”和“治理盲區”。

  第一,放權主體責任缺位。放權主體責任缺位實際上是沒有解決好權力下放的“最先一公里”問題。一方面,放權改革不到位導致雖然有些權力下放了,但人財物和技術等配套保障沒到位,地方有權用不起來,比如浙江省義烏市行政服務中心雖然承接了上級下放的權力,但由于管理信息系統的端口不在義烏,導致辦公面臨難題;另一方面,放權主體在權力下放過程中將權力“一放了之”,對承接主體缺乏必要的業務培訓和指導,結果出現權力下放后“上面不管、下面不會管”的“權力真空”問題。

  第二,接權主體承接缺位。此種現象是指放權改革中由于承接主體能力不足導致的“接不住、管不好”的問題。當前中下層政府普遍存在履職資源和能力與其承擔的事權不匹配的情況。事權層層下放,下級政府,特別是基層政府短期內承接事權壓力過大,相當一部分地方政府在承接權力過程中“心有余而力不足”,存在“小馬拉大車”情況。以地級市為例,市級部門將一些原本管不好、管不到的事情下放到各區,實現管理重心下移的同時,卻沒有考慮到后者的承受能力,不少基層干部反映人手不夠、專業知識跟不上、技術落后、行政資源緊張、工作負擔過重等都會制約權力承接的落地效果。

  第三,權力交接程序缺位。當前放權改革中存在“重權力下放,輕權力交接”的問題。一方面,在自上而下的改革壓力驅動下,各級政府放權改革的步子都邁得很快,放權改革在一些地方儼然成為一場新的地方政府競爭錦標賽。大批事權在短時間內下放到地方,其結果就是“地方應接不暇,前一波沒落實,后一波又來了”,[3]越是到基層政府,越是容易出現事權承接準備不足的問題。實際上,對于承接權力的下級政府而言,每一次放權改革都是本級政府各個職能部門間的權責分配、機構改革、資源配置的重新組合過程,不可能一蹴而就。這就需要在權力下放過程中給承接主體留一定的緩沖期,以做好事權承接的各項準備工作。另一方面,放權不完整,同一權力鏈條中涉及的各個職能部門權力下放不一致,導致權力配置與權力行使不一致。于是“一半環節在上級辦,一半環節在下級辦”、企業和群眾辦事“兩頭跑”現象時有發生,有時甚至比放權改革之前還要繁瑣。

  二  “權力懸空”現象的生成機理與邏輯

  “權力懸空”現象的發生絕不是放權改革中的偶發事件,其產生自有特定的機理與邏輯?!皺嗔铱铡爆F象的出現說明在“放管服”改革整體推進的鏈條中一定有某些關鍵節點出現了“偏離”情況?!捌x”情況的出現既可能是體制層面的原因,也可能與機制的運行有關。本研究將從過程分析的視角出發探究“權力懸空”現象的生成機理與邏輯。

 ?。ㄒ唬皺嗔铱铡爆F象的生成機理

  任何一個現實中的政府都是一個運行中的政府。與理想政府相比,過程中的政府總是不可避免地出現各種“偏離”情況。其中,有些偏離是適度的,屬于法律限度以內的靈活性;有些偏離是法律的“空當”或“擦邊”;有些偏離則是不合法的,甚至嚴重背離了法治政府的軌道。按照過程分析的思路,首先把放權改革作為一個動態的“過程”加以考慮,其次要重點分析在放權改革過程中的每一個關鍵節點究竟出現了何種“偏離”才最終促成了“權力懸空”現象的發生。

  從邏輯次序發生的角度看,放權改革需要經歷三個前后相繼的連接過程,即權力下放過程、權力交接過程和權力承接過程,其中權力下放是放權改革的起始點,權力交接是放權改革的串聯點,權力承接是放權改革的落腳點(見圖1)。從理想狀態來看,放權改革應該經歷一個合理確權基礎上的“權力適放”、放權與接權主體“順利交接”、承接主體“有效承接”的系統過程(見圖2),由此實現縱向各層級政府間的“權力歸位”。然而,正如過程理論所強調的,任何政府的改革過程都不可能完全契合理想的預設軌道,總是要出現各種偏離情況,有些偏離是適度的,不會影響政府改革前行的大方向,而有些偏離則是危險的,甚至會將政府改革引向完全相反的方向。在放權改革的過程中,任何一個環節出現不適當的偏離,都可能導致“權力懸空”現象的發生。

  那么,究竟是哪些“偏離”情況誘發了“權力懸空”現象呢?如圖3所示,“權力錯放”“中間梗阻”“承接失敗”中的任一個或多個節點出現偏離都可能導致“權力懸空”現象的發生。在權力下放環節,如果放權主體把“不該放的權力下放了”或是“放錯了層級”“放的不徹底不到位”等都會直接導致下級承接失敗,進而誘發“權力懸空”。在權力交接環節如果出現“對接錯位”“對接缺位”等“中間梗阻”問題,即便權力下放環節沒有問題,也會直接導致下級承接失敗,進而誘發“權力懸空”。同樣的,即使權力下放和權力交接環節都沒有瑕疵,但如果在權力承接環節出現諸如承接主體準備不足、承接能力有限等問題,仍然會誘發“權力懸空”。因此,雖然我們試圖用過程分析的邏輯闡釋“權力懸空”現象的生成機理,但并不是說一定要每一個環節都出現“偏離”情況才會出現“權力懸空”。實際上“權力懸空”的生成過程不一定是三個階段的連續作用過程,放權改革中的任意一個環節出現偏離都會將結果導向承接失敗,進而誘發“權力懸空”。

 ?。ǘ皺嗔铱铡爆F象的生成邏輯

  透過上述“偏離”情況,我們必須找到其背后更為深層次的理論表達,才能真正撥開迷霧,找出“權力懸空”現象產生的體制機制根源。

  1.職責同構體制下的行政分權邏輯。放權改革中的權力錯配實質上源于職責同構體制下的行政分權邏輯。在職責同構體制下,中國縱向政府間事權關系呈現一種典型的授權體制特征,即中央和上級政府主要通過權力下放的方式來分配縱向政府間的事權關系和支出責任。在這一過程中,以中央政府和省級政府為代表的上層政府在權力縱向配置和責任分配中擁有最終的行政決定權。然而,作為權力承接主體的中下層政府在權力配置過程中卻幾乎沒有話語權,由此導致下級政府只能被動接受上級下放的權力,而無關這種權力是否是地方經濟社會發展所需要的。于是在“府際確權”過程中,中央政府和上級政府充當了事權分配的“裁判員”,下級政府的權力主要來源于中央政府和上級政府的行政授權,而非同級人大的法定授權。立法層面,由于《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《中華人民共和國地方各級人大和地方人民政府組織法》均未對“府際授權”的依據、標準、方式、程序等給予法律層面的明確界定,導致政府內部授權機制缺乏規范性,上層政府在放權過程中隨意性較大。作為放權改革的邏輯起點,權力下放依據是否合法?哪些權力該放、哪些權力不該放?權力應該下放到哪一級、怎么放?這些問題涉及各級政府的權責配置,屬于“重大事項”決定范圍,理應通過同級人大依照一定的法律程序做出決定。然而,在自上而下的單邊主義行政放權邏輯作用下,上層政府在權力下放過程中自由裁量權過大,而各級人大未能有效參與放權改革的權力分配過程,致使放權和接權行為均缺乏明確的法律授權,不僅不嚴肅,也與法治政府建設要求相悖。于是諸如“層層甩包袱”“放責不放權”“減事少責”“明放實收”等亂象便有了滋生的土壤。

  2.“以級別定權力”的標準化邏輯。當前中國縱向政府間事權分配仍然遵循“以級別定權力”的基本規律?!耙约墑e定權力”從表意特征來看,就是在當代中國政府間權力設定的縱向維度上,地方政府行政級別的高低與其享有的行政權力大小是高度相關的。[4]具體到放權改革中表現為上級政府“一刀切”地將一攬子事權無差別地下放到同一行政級別的下級政府。實踐中把漁港審批權下放給內陸城市,把草原類許可權下放給沒有草場資源的城市等放權改革中的“奇葩”情況,都是“以級別定權力”思維慣性的延伸。這種類似“標準化”的放權邏輯,雖然照顧到了放權的效率,但卻與放權改革的目的相背離,可謂“剛性有余,彈性不足”。此輪“放管服”改革的最終目的是為了最大限度回應市場和民眾的需求,具體到放權改革而言,就是要將地方經濟社會發展急需的事權和確實應當由地方政府承擔的事權下放到位、運行到位,切實解決好“有權管的看不見、看得見的無權管”的權力錯配問題。這種忽視地方差異性,不考慮地方實際需要和事權承接能力的一攬子放權模式,極易形成權力的“空放”“錯放”“亂放”等問題。

  3.壓力型體制下的任務驅動邏輯。本輪放權改革是由中央政府自上而下推動的。在壓力型體制下,“任務驅動”色彩顯著,即地方各級政府的行動邏輯都要立足于完成中央下達的任務和滿足中央的需求,具體表現為各級政府權力下放都有相應的“指標任務”和“完成期限”等限制性要求。[5]壓力型體制將地方政府置于外壓動力型的改革境遇,其直接結果就是下層政府更傾向于把放權改革看作是完成上級政府或主要領導交辦的行政任務,而非本級政府必須承擔的公共責任?!叭蝿镇寗有汀钡姆艡喔母锒唐趦却_實能夠收到比較明顯的改革效果,但由于忽視了中下層政府參與改革的主觀能動性,在上級政府和主要領導壓力傳導不到位時,特別是在沒有充分認識到改革重要性的情況下,中下層政府特別是基層政府缺乏主動配合改革的動力,存在“消極應付”和“選擇性應對”的潛在風險。本輪放權改革中,縱向各層級政府扮演的角色各不相同。其中,中央政府扮演主導決策者的角色;省、市、縣政府既是中央政策的具體執行者,也是本級改革的次級決策主體;鄉鎮等基層政府在改革中則完全扮演上級政策的執行者。改革中的角色不同,必然導致各級政府對改革立意的認識、改革政策的理解、改革政策的執行等方面都會存在差異,進而形成所謂的“政策距離”現象。[6]一方面,“任務驅動型”的放權改革步伐邁得太快,忽略了下級政府的承接意愿和承接能力,往往是下級還沒有準備好就要匆忙承接大量下放事權,導致權力下放中的各種“水土不服”;另一方面,壓力型體制下權力承接主體在放權改革中缺少必要的話語權,只能被動承接上級下放的大量事權,給本已負擔沉重的中下層政府又添了更多的履職負擔,出于現實考量,中下層政府在承接事權中的各種“陽奉陰違”現象就不難理解了。

  4.部門利益導向下的本位主義邏輯?!罢w性政府”是與“碎片化政府”相對應的一個概念。作為整體性概念表述的“政府”,政府各部分、各部門間的行動邏輯從應然層面應該是保持一致的。然而,現實中的政府卻并非“鐵板一塊”。在放權改革中,不同政府部門由于各自立場、角色、利益等復雜因素的綜合影響,在權力下放過程中并非總是步調一致,協同聯動??梢哉f,放權改革中“你放我不放”“部門聯動不足”“流程銜接不夠”等權力交接環節出現的各種問題,在很大程度上都與部門利益的掣肘有關。例如,中外合資醫療機構設立過程中涉及到工商、民政、海關、稅務等多個部門,放權后,審批事項分布在不同部門的不同層級,原本只需要在省級部門辦理的事項可能要到地市或區縣部門,反而增加了服務對象的辦事流程和跑路次數??梢?,突破部門利益的藩籬,實現多部門、多層級的協同聯動是放權改革深入推進過程中需要著力解決的“中梗阻”問題。

  5.“重權力下放,輕權力交接”的結果導向邏輯。放權改革中,“放權”是手段,“接得住,管得好”才是目的。放權改革不僅要關注一段時間內上級向下級下放了多少權力,更要關注權力下放過程是否科學、合理和有效。當前放權改革中存在“放權越多改革越徹底”“放權越快改革落地效果越好”的認識誤區。這種認識上的誤區,在實踐中極易導致各級政府在權力下放過程中只重視“放”,而忽視“如何放”和“怎么接”的問題。其結果就是上級“一放了之”,下級“不知所措”,缺乏對權力交接環節的科學設計。實際上,下放的權力如果“接不住、管不好”,反而更容易形成“權力真空”,此時的“放”還不如“不放”。因此,放權改革中不能完全以“放權數量多少”和“權力下放速度”論英雄,而是要多在權力交接程序和流程優化方面下功夫。

  三  從“權力懸空”到“權力歸位”

  放權改革中出現的“權力懸空”現象是對改革初衷的背離,下放的權力如果無法落地,不能管好用好,后續的監管和服務就無從談起。因此,在“放管服”改革深入推進的過程中,必須高度警惕“權力懸空”現象的發生,盡早啟動糾偏機制將其遏制在萌芽狀態,實現從“權力懸空”到“權力歸位”,減少其對改革的負面影響。具體建議如下:

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  依法確權是放權改革的邏輯起點,只有妥善處理好放權改革的“最先一公里”問題,從法律層面徹底厘清權力歸屬,后續的改革才能真正落地。2014年,從中央到地方都對權力清單進行了積極的探索,力圖做到政府“法無授權不可為”、市場主體“法無禁止即可為”。各地推出的權責清單是解決依法確權的有效路徑,但問題在于現有權責清單多數出自政府部門之手,繞過了同級人大的重要事項決策程序,地區本位主義和部門本位主義的問題未能得到足夠重視,從職權法定的角度看是有瑕疵的。為此建議放權改革要遵循“職權法定”原則,依法確權、放權和接權。

  具體來說:一方面,要從法律層面規范自上而下的“府際放權”行為。放權改革要于法有據,不能為了放而放,也不能因為擔心出問題不敢放,放與不放不由部門說了算,而要由法律說了算,法律滯后于改革要求的,要先修訂法律再放權,切實減少上級放權的隨意性。2019年2月27日,國務院下發了《關于取消和下放一批行政許可事項的決定》,明確提出“有五項依據有關法律設定的行政許可事項,國務院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定”。此次國務院將五項擬取消或下放的行政許可事項提高到全國人大常委會“修法”的階段充分體現了對“職權法定”原則的尊重,具有里程碑意義。另一方面,要適度發揮地方各級人大在放權改革中的把關作用,放權與接權均要通過同級人大的法定程序。對于權力下放主體而言,權力下放前要經過同級人大的討論和審議,確需下放才能放;對于權力承接主體而言,承接事權前也要經過同級人大的法定程序確認后才能啟動權力交接程序,權力交接過程也要嚴格依循相關法定程序,減少隨意性;對于確需下放,但承接主體暫時不具備承接條件的事權,由上級人大和下級人大依法定程序協商確定權力過渡期間的權責歸屬和權力下放的最后期限。

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  放權改革不是簡單的“一放了之”,必須要保證權力“放得下、接得住、管得好”。放權改革中“一刀切”的標準化路徑需要調整,權力下放既要考慮不同地區和不同層級的實際需要,也要考慮權力承接主體的實際情況,要跳出“以級別定權力”的慣性思維,增強放權改革的彈性空間,有差別地分類放權,在剛性與彈性之間找到放權改革的平衡點。

  一方面,差異化是放權改革中不得不考慮的一個現實問題,要確?!胺诺脺省?。在權力下放過程中,權力下放主體不僅要明確本級需要下放哪些權力,更要考慮哪些權力應該放給哪些地區和哪個層級的問題。由于不同地區、不同層級的權力需求不一樣,承接能力有差別,放權改革必須結合各地區、各層級的實際情況分別制定有針對性的改革方案??梢哉f,當前的放權改革已進入必須“深耕細作”的階段了??紤]到地區差異、層級差異,上級政府在制定權力下放目錄清單時,要適度考慮“按需放權”,并結合權力承接主體的實際承接能力,實施精準放權,制定個性化的權力下放目錄清單。

  另一方面,要盡快轉變“標準化”和“一刀切”的改革思路,不簡單設定時間表,實施分類放權。具體來說可以區分為兩種情況:其一,對于該放且能放的事權,即依法確權后確需由下級政府承擔,同時下級政府又具備承接能力和條件的事權,要“能放盡放”,此時上級政府要“扶上馬,送一程”,做好銜接工作,隨時準備為下級政府提供權力運行需要的業務培訓和技術指導等服務,幫助下級政府盡快進入權力行使角色;其二,對于該放但下級政府承接條件不成熟的事權,要設置權力下放的“過渡期”,給承接事權的下級政府留有必要的準備時間,過渡期內擬下放權力暫由權力下放機關繼續運行,待權力承接主體條件具備時再行下放,避免出現權力“放下去,接不住”的情況。

 ?。ㄈ┙嬰p向協商的伙伴關系

  自上而下的放權邏輯,無視了作為權力承接主體的下級政府在改革中的主觀能動性,把放權改革演變成了上級政府的“獨角戲”。下級政府的客觀訴求在改革中被嚴重忽視,多數情況下只能是被動接權,結果導致其權力承接意愿不強,參與改革動力不足。放權改革是一個上下聯動的過程,既要有上級政府的主動放權,也要有下級政府的主動接權,只有充分調動了兩個方面的積極性,改革效果才能真正落地。經過一段時間的摸索,當前我們在處理政府與市場、政府與社會等外部關系時,已經有了“伙伴關系”的意識,比如2019年3月1日國辦印發了《關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》(國辦發〔2019〕9號),該通知對企業和行業商會等社會組織參與行政法規制定過程進行了明確規定,說明政企、政社之間的伙伴關系已經被提上日程。然而,在政府系統內部處理上下級“收權”與“放權”的關系問題上,下級政府幾乎沒有任何討價還價的余地。其結果就是:一方面,上級下放的權力沒有照顧下級的承接能力和實際情況,下級接不住,用不好;另一方面,上級把好管、有利可圖的事權留在本級,把不好管、不愿意管的事權下放,而下級在優化營商環境、提升公共服務等方面急需的權力卻下不來。為此,在放權改革中,應適當超越行政級別觀念,在放權與接權的過程中增進縱向各層級政府間互動,通過搭建權力承接主體意見征詢機制和縱向政府間的雙向對話協商機制,賦予下級政府以一定的表達權和話語權,充分關照作為權力承接方的客觀訴求,著力解決地方政府積極參與改革和承接權力的動力問題。

 ?。ㄋ模┩苿涌绮块T、跨層級的整體性治理

  放權改革中的放權不同步、不協調、不到位等“中梗阻”問題很大程度上與政府組織的“碎片化治理”有關。正如有學者指出的那樣,“后公共管理時代政府面臨的最大問題是聯合性問題?!盵7]遼寧省大連市創新建立的跨部門跨層次“雙隨機”聯合檢查工作機制,為上述問題的解決提供了絕好的思路借鑒。為此,在放權改革中要適度超越層級和部門的界限,以便利權力運行為原則,從以往的“部門中心主義”向“以流程為抓手”的思路轉化,實現同一事項多層級、多部門上下左右協同辦理的權力運行新模式,切實為企業和群眾“減負”。具體來說可以區分為兩種情況:首先,同一事項涉及到的部門能夠同步放權的,要在合理確權基礎上,推動部門協同放權,把整個權力鏈條全部下放。其次,對于暫時不具備同步放權條件的,要從整體性治理視角出發,借助互聯網整合信息和“數據跑腿”的技術優勢,突破條塊之間、縱向各層次之間、橫向各部門之間的界限束縛,打造跨部門、跨層級的立體對接的事權聯動辦理機制,實現權力運行的開放化、協同化和智能化。特別需要指出的一點是,雖然互聯網技術為跨層次、跨部門辦理事項提供了技術上的可能性,但如何推進系統間的整合融通,不僅是技術問題,更要突破部門利益和路徑依賴進行頂層謀劃,是更大層面的治理決策問題。在這個過程中,需要充分發揮各級改革協調領導小組的作用。

 ?。ㄎ澹┛茖W設計權力交接程序

  受“重權力歸屬,輕權力運行”的思維慣性影響,放權改革中的“放”與“接”兩個過程在一定程度上是分離的。放權改革中下放的權力想要接得住,“放”和“接”兩個過程就不能截然割裂開來,必須重視權力交接這個重要環節。具體來說,優化權力交接過程可以從如下三個方面著手:

  首先,“放權不推責”,在權力下放主體和權力承接主體間建立全流程無縫對接機制,保證權力無“真空”,業務“不斷檔”。比如,重慶市江津區各部門在向鎮一級下放權力時,就沒有“放了就不管”,而是經常派員指導,還通過一事一議、抽查案件等方式幫助鎮里規范權力運行。為保證權力平穩下放,區級部門做了大量工作,比如到鎮蹲點、開展業務跟蹤培訓、建立情況互通等聯動工作機制等,確保下放的權力鎮里都能夠接得住、用得好。[8]這一做法值得其他地區推廣和借鑒。

  其次,對于委托授權事項,建議參照一些地區先行先試經驗,在委托機關和受托機關之間簽訂委托授權協議,明確雙方責權利關系,防止出現由于信息不對稱導致的委托方對代理方的監管失控問題。比如,天津市濱海新區在承接委托下放的事項時,與市級相關部門逐項確定委托方式,并依法簽訂委托文書,明確了雙方的行權范圍和責任義務,有效地規避了受委托方的逆向選擇風險。

  最后,“放手不放任”,建立放權后的權力運行后評估機制。下放的權力能否接得住、用得好,事關放權改革各方主體的獲得感。權力下放不是一個單線性的過程,也不是“一錘子買賣”,要設置權力下放的“觀察期”。在“觀察期”內,上級政府和部門還要持續跟蹤下放的權力在地方的運行情況,發現問題及時矯正和解決。為此,建議建立權力下放的后評估機制,即由權力下放主體對下放的權力在地方的運行情況進行一定時間段的評估和督察,使下放的權力盡快步入正軌,待觀察期滿沒有問題后,放權主體再徹底退出。

  四 結  論

  從政府過程的視角看,任何政府改革在推進過程中都不可避免地出現“偏離”情況。其中,有些偏離是客觀的、不可避免的,不會影響改革進程;有些偏離則會使改革脫離正常軌道,背離改革初衷,甚至將改革引入歧途。當前“放管服”改革中可能出現的“權力懸空”現象就屬于后一種情況。如果把放權改革視為一個特定的政府過程,那么這一過程主要包括:作為起始點的“權力下放”、作為串聯點的“權力交接”,以及作為落腳點的“權力承接”三個前后相繼的過程。從理想運行的層面看,放權改革應該經歷一個合理確權基礎上的“權力適放” “順利交接”“有效承接”的系統過程,進而實現縱向各層級政府間的“權力歸位”。然而,從改革的實踐進程來看,“權力錯放”“中間梗阻”“承接失敗”中的任一或多個偏離情況的出現都會將結果導向承接失敗,進而誘發“權力懸空”。

  進一步的分析發現:上述“偏離”情況只是“權力懸空”現象生成的表層原因,職責同構體制下的行政分權邏輯、“以級別定權力”的標準化邏輯、壓力型體制下的任務驅動邏輯、部門利益導向下的本位主義邏輯、“重權力下放,輕權力交接”的結果導向邏輯等,才是“權力懸空”現象背后的體制機制根源。為此,要高度警惕“權力懸空”現象的發生,從職權法定、靈活放權、上下溝通、協同聯動、優化流程五個方面啟動糾偏機制,在“偏離”與“調適”之間實現縱向政府間“權力懸空”到“權力歸位”。

  

作者簡介

姓名:王雪麗 王少龍 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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